【摘要】德國在整個環保政策中更側重于綠色生產和可持續發展，通過經濟、社會與環境的內在協調來恢復人與環境的和諧。在生態文明制度建設的號召下，我國正在快速有序地開展生態治理工作，專家治理和環境法治正在形成。在借鑒國際經驗的同時，內生的環保治理理念也在發揮積極作用，但從環境治理的可持續性上來看，我國環境保護還迫切需要從防衛向預防理念轉型，在治理領域上要向化學品監管、生態保護、氣候適應縱深擴展。

【關鍵詞】德國  環境治理  法治    【中圖分類號】D912.6    【文獻標識碼】A

現代環境問題是人類社會工業化和城市化帶來的副效應。對英法德美日多國環境污染的歷史考察，其基于工業化與城市化的不同進程和出現各種環境污染現象而采取出臺部門政策及法律等應對措施，也是有著一定時間先后的。德國一直到20世紀60年代才出現霧霾天。1961年冬季，魯爾區所在的北萊茵-威斯特法倫州當年就提出了“魯爾河上的藍天”政策，并于次年就頒布了州《污染防治法》。而到了20世紀60、70年代，城市交通產生的空氣污染問題越來越嚴重。在主要針對空氣和噪音的《聯邦污染防治法》于1974年頒布之后，德國陸續頒布了一系列實施條例，這些法規對于德國冬季霧霾起著重要監管作用。同時將在19世紀未就從經營管理角度加以規范的《空氣技術導則》進行修訂，并歸屬到《污染防治法》下，成為專門針對空氣污染治理的第一個一般性行政規章。此外，對陳舊設施實施更新或關停計劃，對已運營設施，在大量經濟補貼下事后裝備最佳實用技術，都是空氣污染治理的有效行動。在環保與經濟發展政策的關系上，德國政府自始就確定，實施環境保護不能過度影響國民經濟的運行，環境保護更應該通過財政和稅收政策上的措施以及通過基礎建設來加以支持。尤其是自20世紀90年代中期開始，德國努力踐行“可持續發展理念”，將珍惜節約自然資源作為環境政策的核心問題。

科技進步和法治完善是德國環境治理的兩種解決路徑

在德國環境政策實施的初期，就形成了科技與法治兩種解決問題的思路。從法治的角度，會更多考慮措施的可行性和規劃的約束力，而技術派則更認為通過技術方式，所有環境問題都可以解決。在1971年德國《第一個環境計劃》中，明確指出：“環境狀況關鍵取決于技術。科技進步應當致力于環境優良，促進‘環境友好型技術’的應用。技術進步和經濟增長不會因此而受到影響。”

環境法治本身就是以科技為支撐的，德國環境法中實行以最佳實用技術為核心的嚴格許可機制。最佳實用技術是環境許可的核心條件，是風險相稱和行為適當原則的落實。作為環境許可中對空氣排放標準的判斷依據，它對一定規模以上的新舊設施，規定了許可和運營需要符合的環境相關標準，對于新設施必須依照最佳實用技術，對于舊的設施在一定的過渡時限內必須達到一定的限值。這既方便了行政機關處理許可事務，又能在經濟界保障法律與計劃的安全性。最佳實用技術指南作為行政規章，具有直接法律約束力。它的編制和更新是科技界、經濟界與政府監管共同合作的結晶，并處在不斷及時更新中。環境許可法律制度是從解決和應對環境危害向實現環境預防轉變的關鍵，行政機關基于其全面的信息掌握和綜合的利益平衡，對有環境影響的生產經營行為設置行政準入，并長期全面監管。環境保護的重點不是事后治理，而應當是通過創新綠色生產技術保障經濟社會發展與環境永久持續的協調。

系統的環境信息收集、知識和科研管理對環境治理也起著關鍵作用。德國很早就認識到，在所有環境相關的立法、行政和司法決定中，通過有效的專業咨詢程序，可以確保考慮到知識和科技的最新水平。明確提出設立“環境專家委員會”，還要求建立一種早期預警和預測的信息體系，建立跨部門的環境信息和文件系統的環境數據庫。在環境治理問題上，實質上是一種信息不對稱和信息不充分，對此國家應當發揮關鍵性的作用。

從對點源污染的排放管理，到對環境污染影響的監控監測，再到環境質量達標管理，這是德國環境治理理念的三個重要轉型。但它們之間既有先后順序，又是緊密相關聯的。點源排放監管是針對特定空氣有害物質從排放角度進行的監督，它可以預防有害環境影響，是對最佳實用技術的具體化安排。但在空氣治理上，尤其是因為氣象條件的不同，盡管處于同樣的排放情形，但環境質量卻相差極大，尤其是在冬季靜穩缺少空氣流動時，霧霾天氣會在短時間內形成，所以除了對與人類行為相關的排放進行監管外，對空氣的環境質量需要及時掌握并加以監管。在德國1977年到1981年的《第二個環境行動計劃》中，空氣治理就已經從排放監管開始向空氣質量監管轉型。

法律對包括科技創新在內人類行為的約束與引導，扮演著十分重要的角色

在德國聯邦層面上，隨著1969年的政府換屆，現代環保政策與法律興起，從1970年到1976年，共頒布了54部法規，還修訂了大量法規。從事后責任的完善到事先全面審批監管的實現，需要法律進行有效的制度構建。環境法從環境保護角度出發，是在更大時空范圍內對整個傳統法律制度進行權利（益）義務層面上的再平衡。

環境治理需要私法與公法相互配合的系統應對。現代環境法誕生之前，傳統法律也在不斷完善應對現代環境問題的機制。1959年，德國除了修訂《經營條例》強化經營者應用安全生產技術的義務，還規定可以對新許可設施事后追加條件。另外，還通過修訂作為現代環境法最原始規則的《民法典》第906條，進一步收縮針對污染的容忍義務，并且補充規定，對盡管是當地普遍的、且得以容忍的污染，仍需作金錢補償，來加強環境私法保護的法律基礎。但隨后也證明通過私法的方式，要想避免環境損害的發生，解決復雜的環境問題，效果仍是十分有限。私法理念下的環境保護是事后的，主要是以證明污染行為與損害事實之間的關系為主；而在公法秩序中，尤其是借助基于先進技術水準和以環境質量達標為基礎的環境行政許可制度，環境保護預防原則才能得以實現。現代環境保護理念，重點不在于治理已造成的環境損害，而是及時認識和防范經濟和社會發展中不希望出現的副效應，并通過充分的環境規劃予以避免。

德國原先完善的法制體系為現代環境治理提供了很好的法治基礎。在現代環境政策產生之前，德國傳統法律對于環境污染相關的民事關系和資源監管，就不斷加以完善，而且對于單個的現代環境問題也有著零散應對機制，因此在市場和社會治理上，法治基礎就相對有效。在傳統經營法中只要經許可，就受到相應的法律保護，但經營監管主要不是對經營的限制，更主要是促使不利環境的影響因素和污染危害遠離集中居住區。而現代環境法對于設施和生產過程的監管更全面、更嚴格，是對建設和經營的全過程監管，要求在經營中不斷更新和發展最佳實用技術，允許對許可事后追加補充規定，以及可依法做出禁止行為、責令停產、排除妨礙以及撤銷設施許可等行政命令。基于環境法風險共擔原則，許可申請人的權益保護非常有限。正如環境治理中的經濟性措施和程序性保障，首先需要基于嚴格有效的強制監管規范，環境公法規范的進步也同樣需要以完善的私法體系作為其成長土壤。

以知識與信息管理為主線的現代環境管理法律本身就需要系統化。部門環境法是一個復雜體系。以空氣污染治理為例，一方面1974年頒布的《聯邦污染防治法》不斷修訂更新，另一方面在《聯邦污染防治法》下持續頒布和修訂具體實施的條例，至今共頒布了41個條例，其中有幾個已經被廢止。此條例體系內容廣泛，具體規范實踐操作，比如《小中鍋爐設施條例》《設施許可條例》《污染防治和事故專職人員條例》《許可程序條例》《燃料質量的特征和標識條例》《大型燃燒設施、燃氣輪機設施和內燃機條例》《固體廢物燃燒和混合燃燒條例》《碳氫化合物排放條例》以及《空氣質量標準和排放最高限值條例》等。環境法律法規有一個特點，就是其法規在一定程度上要及時將知識與科技的進步應用到社會治理上，環境法規本身就代表著國家在相應領域的科技與知識進步狀況。

中國與德國在現代環境治理政策與法治上處于不同的階段，有著不一樣的任務重心

在比較中德環境治理時，會發現兩國之間的處理方法會有很多差異。比如在德國法中主要是環境行政公益訴訟，中國當下推行的主要是環境民事公益訴訟；環境相關的侵權責任方面，在德國法中，幾乎早在一個世紀前就明確了危險責任，而直到新世紀初我國制定《中華人民共和國侵權責任法》時，才熱烈討論環境私法責任問題，而此時的歐洲也正嘗試統一環境損害，雖然最后僅對公法補償責任問題頒布了指令。這也體現了由中國的文化傳統、經濟發展現實和法治完善程度所決定的中國內生式環保治理理念。

在面對嚴重的現代環境問題需要有耐心與信心。在華北地區出現的“霧霾”，相比德國的情況，它是幾種空氣污染現象的疊加呈現。消滅這種直觀成災的霧霾現象，本身有著復雜性和艱巨性。但從德國空氣治理進程看，從霧霾消失到空氣優良這個過程，再到致力于全球氣候應對中的二氧化碳排放問題，任務依然同樣艱巨而復雜。德國經過四十多年的環境治理后，在集中聚居區，空氣質量仍然是一個重要的環境問題。但人們關注的空氣中有害物質逐漸發生著變化，相對初始關注的二氧化硫和鉛問題，現今更多是細粒物和氮氧化物。在我國環境治理的法律問題上，其實也同樣存在著這種多重任務疊加的特征。在20世紀七八十年代，中國還沒有經歷過高速的工業化與城市化，只是局部區域的零散環境問題，當時的環境政策與環境法更多屬于外生型，不僅法律機制十分粗糙，而且也沒有社會的內在需要。只有經歷了20世紀90年代的工業化與城市化，現代環境問題才完成從量變到質變，即只有到21世紀初才成為中國的整體性、普遍性社會問題。而這時，環境政策與法律才在不斷增長的公民環境意識下自主內生形成，同時也必將更有執行力。

在中國的環境治理中，更需要有雄心和決心。在德國，環境保護不再單獨被視為一種問題，而是對包括社會福祉、競爭能力以及未來任務的工作在內的整體解決方案。從德國環境治理的經驗看，社會作為國家與個人之間的有機體，在知識組織、技術創新、信息管理及行業自治與風險預防上有著重要作用，國家監管與社會自治是必要的相互補充。在我國，環境問題作為當前重要的民生問題，也同樣涉及到這些主題。環境保護與地方的民生與經濟緊密相關，從制度競爭到效果檢驗，面對自上而下的環保壓力，各級政府和相關部門需要通過環境信息公開來促進全社會環境意識，發動基層民眾，這能夠可持續、真實地反映社會對環保的需求。由此，自下而上對國家機構和官員的監督，才是更為長期和有效的環保政治動力。通過傳統行政強制——環境許可監管倒逼和推動適用最佳可行技術，用環境信息和經濟手段來牽引科研與技術不斷向前發展。

德國在整個環保政策中更側重于綠色生產和可持續發展，通過經濟、社會與環境的內在協調來恢復人與環境的和諧，在此過程中，真正實現污染不治而治。同樣，在德國空氣污染控制中長期計劃和退出核能和能源轉型中，都可以看出德國政治上的雄心和決心，而不完全拘泥于眼前政治，這需要科學預見和政治決心。在生態文明制度建設的號召下，我國正在快速有序地開展生態治理工作，專家治理和環境法治正在形成。在借鑒國際經驗同時，內生的環保治理理念也正在發揮積極作用，但從環境治理的可持續性上來看，我國環境保護還迫切需要從防衛向預防理念轉型，在治理領域上要向化學品監管、生態保護、氣候適應縱深擴展。未來的環境問題也將在決策機制越來越科學合理化和環保法治不斷完善的過程中得到逐步的破解。

（作者為亥姆霍茲研究聯合會環境研究中心研究員，武漢大學環境法研究所客座研究員）

【注：本文系國家社科重大招標課題“社會源危險廢棄物環境責任界定及治理機制研究”（課題編號：16ZDA072）的階段性成果】

【參考文獻】

①沈百鑫：《淺析以科技信息為主線的環境協同治理》，《中國環境管理》，2015年第6期。

責編/宋睿宸    美編/楊玲玲

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