改革開放以來，伴隨著工業化與城鎮化的高速發展，生態環境庫茲涅茨曲線規律開始顯現，并處于倒U型的上升階段，即環境惡化程度隨經濟的增長而加劇，當前我國的生態環境現狀已經成為了構建現代化社會的短板。十八大報告創造性地提出了“五位一體”總體布局，將生態文明建設作為以人為本、執政為民的重要內容貫穿到經濟、社會、政治與文化各方面與全過程，明確生態文明建設在社會主義現代化建設中的突出地位。習近平總書記曾指出“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”。生態治理關系人民福祉，是實現美麗中國、中華民族偉大復興的中國夢的必然要求。
黨的十八大以來，我國社會各界上下聯動，采取有效措施，在推動改善生態環境方面做了大量工作，取得了積極進展。如以供給側結構性改革為主線，調整優化產業結構，積極發展生態環境友好型的新動能，堅決淘汰落后產能。實施依法督察問責，嚴懲環境違法違規行為。著力開展大氣、水、土壤等重點領域污染治理。社會各界對加強生態文明建設的呼聲不斷提高，生態治理成效日益顯現。我國生態治理實踐正在為實現中華民族偉大復興的中國夢做出不懈的努力，并在長久的奮斗中不斷總結經驗和教訓，實現中華民族永續發展。今后，如何通過有效的舉措，破解生態環境污染問題仍是國家治理現代化過程中必須直視的重要問題。
弘揚“綠色發展理念”，樹立政企民的可持續發展觀
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央弘揚“綠色發展理念”，“堅持綠色發展，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全作出新貢獻”。人與自然和諧發展的現代化格局，需要綠色發展理念的弘揚，更需要政府、企業、公眾等全社會的共同學習和參與。以政府、企業、公眾為主線，全方位培育生態道德意識，通過綠色機關創建、引導培育企業生態文化、倡導公眾綠色消費意識等手段措施，普及生態文明理念，進一步提高各級政府、企業和公眾的生態道德、環境責任和生態環境保護意識（張修玉，李遠2017）。
首先，要提高政府對綠色發展理念的重視程度。生態環境保護能否落實到實處，關鍵在領導干部，加強對政府公務人員在生態治理方面的教育、引導和監督，使其將可持續發展觀和綠色發展理念內化于心，外化于行，重經濟，更重生態，堅持以人為中心，注重保障和改善民生，實現綠色發展目標。其次，要加強企業的生態責任意識，將生態文明融入企業生產、經營、消費的活動中去，使節能減排、生態設計成為企業自身發展的內在需求，并形成企業的生態文化，讓綠色真正成為企業發展的主色調，在生態文明建設中贏得生存與發展的新動力（李成茂，2015）。最后，生態文明的真正實現有賴于生態教育的真正實施（于文秀，2015）。切實將生態教育納入國民教育體系和課程，是應對和減緩生態危機乃至拯救地球生態環境的根本對策之一。學校可以將綠色發展、生態文明納入教學大綱，在課程中增添綠色發展等內容，從小培養兒童青少年節約資源、保護環境的生活習慣和環保意識，如不亂扔垃圾、對垃圾進行分類等等。除了將綠色發展理念融入教育體系，政府和社會組織可積極利用各類宣傳平臺，如博物館、科技館、影院、新聞媒體、廣告等方式向公眾弘揚可持續發展理念。只有通過廣泛深入的綠色宣傳教育，將綠色發展理念滲入社區、家庭、個人，才能使生態文明、綠色發展成為社會的主流價值觀，更好地樹立社會大眾的可持續發展觀（黃娟等，2015）。
健全生態治理的法制體系，持續推動生態法制化進程
習近平總書記曾指出“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”。2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了環保法修訂案，新環保法明確提出和規定了環境保護的基本制度、遵循的基本原則，規定了地方政府、企業事業單位、公民環境保護的權力、責任與義務。其頒布與實施為建設生態文明提供了堅實的法律基礎，也是重要的法制保障（張修玉，李遠，2017）。
我國生態文明法治建設卓有成效，但也面臨較多“發展中的問題和挑戰”。一是相關法律法規需要清晰界定評估主體的權利和責任、形成一套規范生態損害評估機構、人員、技術、程序和監管等內容的法規體系，為生態風險評估提供科學、權威、規范的制度保障（曾睿，柳建閩，2016）。二是生態文明建設的一些重要領域和管理制度還存在明顯的立法空白，如我國在生物多樣性和濕地保護方面的法制建設還需要加強（王燦發，2017）。三是有關生態文明的法律及其制度之間部門化和碎片化特點突出，交叉重疊非常普遍，法律之間和法律制度之間“內耗”嚴重，法律沖突并不鮮見（孫佑海，2016）。在我國民法商法、經濟法、行政法的相關法律中，尚未形成有關有利于生態文明建設和持續發展的理念、原則與機制，尚未建立完整的自然資源和環境資源產權法律制度體系和民事法律責任體系（王鳳春，2014）。四是環境公益訴訟法律制度有待完善。由于環境污染危害的是公共利益，受損者為不特定的多數人，因此可以放寬主體適格，鼓勵和支持一切合法社會主體參與公益訴訟，尤其是要鼓勵和支持社會部門力量代理利益受害者、受損者參與公益訴訟（張云飛，2016）。
2016年12月，習近平總書記在全國生態文明建設工作推進會上強調：“要深化生態文明體制改革，盡快把生態文明制度的‘四梁八柱’建立起來，把生態文明建設納入制度化、法治化軌道。”制度化、規范化、標準化和法治化是國家治理現代化的基本要求，也是生態治理現代化的基本要求（俞可平，2015）。因此需要解構舊的不可持續的生態制度，建設促進可持續發展、保障生態文明建設的生態制度體系。該生態制度體系主要包括兩大類，一方面是針對社會各類當事主體的管理制度，以對市場主體進行基于環境資源利益的調整，建立保護和可持續利用資源環境的激勵和約束機制。另一方面建立生態文明績效評價考核和責任追究等責任制度（周生賢，2014）。
積極探索市場化治理工具，提高生態保護的內生動力
環境治理與保護需要大量投資，對一些欠發達地區來說，如果單靠政府投資將面臨很多困難（石效卷，萬以學等，2017）。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循市場規律。運用經濟性工具，既給予企業充分的自主權，又能不同程度介入其決策的形成過程。深化生態文明體制改革，也應當充分發揮市場在環境資源配置中的決定性作用。
具體市場化治理工具包括：一是通過對企業污染造成的負外部性成本行為征收稅費，有效處置“僵尸企業”，推動企業兼并重組、破產清算，堅決淘汰不達標的落后產能（李佐軍，2017）。二是建立綠色金融體系，動員和激勵更多的社會資本投入到綠色產業，加快推進環保、新能源、節能等領域的技術進步和創新。當前我國在綠色金融政策設計、制度建設、市場實踐等方面采取了一系列措施并取得了積極進展，為構建全面系統的綠色金融體系奠定了良好的基礎。未來要通過進一步降低準備金比例、實行利息補貼、減免相關稅費等財政金融扶持政策，推動建立有利于綠色金融發展的正向激勵機制（葛察忠，2017）。三是擴大排污權有償使用和交易試點范圍，發展排污權交易市場。相比于傳統的命令控制機制，我國排污權交易試點政策在短期既沒有顯著提高工業總產值，也沒有顯著降低工業二氧化硫排放量。因此還需要大力推進市場建設與創新，依法加強環境規制，形成與之配套的市場和政府內外“雙引擎”（涂正革，諶仁俊，2015）。除了交易，市場還會推動生態產品的經營，通過各種經營手段，最大程度釋放生態產品的經濟價值。一些地區開展山地林權制度改革，施行林權抵押貸款、林地經營權流轉等制度，盤活了山林資源，使農民實現了利用綠水青山增收致富。因此，我們要著力建立市場推動機制，發揮好“無形之手”在環境資源配置中的決定性作用（英劍波，2016）。
創新市場化監管機制，開啟第三方治理新模式
20世紀90年代初之前，我國工業污染防治基本遵循“誰污染，誰治理”的原則，因此排污企業一直是治理污染的責任方，政府起到監管作用。然而不乏一些企業自覺抗污減排意識薄弱，一些環保措施未真正發揮作用。環境污染治理問題一直是社會熱議的焦點，在這樣的環境下，“污染企業付費、專業化治理”的第三方治理模式可謂“應運而生”。所謂第三方治理，就是排污方繳納費用，委托第三方專業環境服務公司進行污染治理。
第三方治理對于污染治理有十分重要的作用。一是可以全面提高污染治理的效果，提高運營效率，推進污染治理的專業化水平；二是能夠減輕環保部門的監管壓力，降低執法成本，而且排污企業與環保治污企業之間的合同關系使雙方相互監督，制約了單方的違規違法排污行為，這無形中減輕了環保部門的監管壓力；三是能夠促進我國環保產業的發展（溫都日瑪，2015）。
如何推動、落實環境污染第三方治理是工業污染防治工作的重中之重。首先，應細化環境污染第三方治理責任分擔機制。對于僅僅導致民事責任或罰款的環境違法行為，應由排污者與治污者承擔對外連帶責任，對內雙方均可依據委托治理協議的規定，向違反約定者追償；另外對于導致行政責任或刑事責任的環境違法行為，應由有關部門據委托協議約定并結合違法行為發生的實際情況，確定法律責任的承擔者。其次，應強化環境污染第三方治理環保監管機制。這是由環境污染第三方治理有效需求不足的現狀所決定的，第三方治理實踐進展緩慢、有效需求不足的原因就在于監管不嚴、處罰不力。第三方治理的優勢只有在嚴格監管的前提下才能體現出來，排污企業的治污動力和對第三方治理的內生需求也只有在嚴格監管的情形下才能被“倒逼”出來。由此可見，環境污染第三方治理的推行離不開嚴格的環保監管。另一方面，這是由環境污染第三方治理的性質和特點所決定的。第三方治理模式只是憑借委托治污協議實現了實際治污主體的替代，作為實際行使治污之責的環境服務企業，雖能對排污企業起到一定的監督作用，但絕不可能完全取代環保部門的監管地位，而且更為關鍵的是，環保監管的缺失或虛置很可能會導致排污者與治污者之間基于利益需求的“合謀”行為，不僅實現不了既定治污目標，而且極有可能會造成更大的環境污染與生態破壞（劉暢，2016）。再次，應解決好第三方治理融資難問題。為營造有利于第三方治理推進的市場和政策環境，可以考慮設立環保產業發展專項基金，資金來源以中央財政引導性資金為主，構建多元化社會融資渠道，充分調動社會資本投入生態環境保護積極性，實現滾動增值、多方參與、資金放大、持續高效。采用低息貸款、融資擔保、股權投資、補助補貼等方式，重點支持環境污染第三方治理、采購環境服務項目等。最后，應著手編制環境污染第三方治理技術指南。環境污染第三方治理涉及多個領域和行業，在實際推行過程中，由于存在技術缺位問題，影響這一先進治理模式優勢的發揮。建議環境保護主管部門在有條件的浙江、上海等地，在電力、化工等重點行業部門，在企業、園區等不同層次上加快推進開展試點工作，總結成功經驗和做法，分領域、分行業研究出臺環境污染第三方治理模式推行的技術指南、導則和規范（董戰峰，2015）。
不斷擴大公民的有序參與，實現政社共治和社會自治
環境問題是一個公共利益問題，需要共同參與，唯有共治才能共享（馬茜，和夏冰，2017）。國家生態治理體系強調生態治理主體多元化，把民眾與社會也視為治理主體（李曉西，2015）。不斷擴大環境保護公眾的有序參與有助于打破環境“市場失靈”和“政府失效”的雙重困境。然而當前我國環境治理和保護中的公眾參與程度低，力量薄弱，多數流于形式。因此亟待確立環境保護中公眾的主體地位，疏通公眾參與渠道。現代社會是一個網絡化、信息化的社會，人們無處不受其影響。隨著網絡技術的快速普及，網絡不再專屬于某些特定的群體，而為廣大公民所掌握（柯偉，張勁松，2016），需要引導公眾理性有序的網絡參與。具體來說，首先構建環境數據網絡，提供公眾參與信息。《環境信息公開辦法》規定了政府和企業環境信息公開的原則、范圍、內容，強調政府應以網站、公報、新聞發布會、報刊、廣播等便民形式公開，并保持數據持續更新。其次采用電話、網絡的形式，推動公眾參與的便捷化。過去公眾投訴環境污染時，一般會選擇兩種模式，寫信到當地環保部門進行舉報，或者直接到主管部門上訪反映問題。隨著現代化信息網絡的普及發展，公眾參與的形式創新也打開了新的局面：一是電話舉報，可撥打12369環保舉報熱線；二是網絡舉報，打造限期辦理和互動查詢的投訴平臺。將每個投訴件設立一個編號，建立了投訴信息管理系統，供舉報者查詢辦理進程。并進行監督和回訪抽查，如果投訴人對處理結果不滿意的，受理者須限期重新回復和調節糾紛。
跳出“落后被污染”陷阱，維護生態領域的公平正義
改革開放以來，中國市場逐步打開，吸引越來越多的外商來華投資辦廠，且多是化工、冶金、建筑材料等密集型產業，生態環境遭到了巨大的破壞。習近平總書記在2015年11月的氣候變化巴黎大會的開幕式上提出要“創造一個奉行法治、公平正義的未來”“發達國家和發展中國家的歷史責任、發展階段、應對能力都不同，共同但有區別的責任原則不僅沒有過時，而且應該得到遵守”。公平正義應該體現在人類活動的方方面面，包括生態保護和生態治理。因此要發揚生態共贏和共榮的合作精神，少走“各自為營、各行其是”的彎路。
一方面，要使全球各國緊密聯系、同舟共濟、群策群力，開創共贏共榮局面。首先，創建生態機制，遏制“生態殖民”政策的推行，杜絕轉嫁生態問題的現象，建立責權明確并公平的機制，開發國家之間的共同利益，放大合作的可能；其次，打破生態壁壘，不搞先發的生態技術和生態產業的過度壟斷，創造平等對話的條件；最后，強調國際環境責任，減少發達國家和發展中國家在歸責方面的對立，遵循“生存優先性”原則，實行能力與責任相符的“有差別”原則，不搞平均主義，促進有效溝通（張苗苗，2013）。
另一方面，在國內要抵制區域間、城鄉間的生態領域不公現象，不能落入“落后就要被污染”的發展陷阱。當前發達地區的一些污染企業開始轉向落后地區、城市的污染企業向農村地區搬遷、一些落后地區通過毀林毀地增加收入等等（俞可平，2015）。因此要結合落后地區的生產發展與經濟增長實際情況。通過將當地生態文明建設與其生態經濟發展結合，使之真正成為公眾的需要。實施污染土壤修復和污染水體治理，推動綠色產業增長。同時探索區域間和城鄉間統籌建設模式，如構建城鄉一體化的環境管理組織體系，規劃建設城鄉一體化的環境基礎設施，形成城鄉一體化的環境管理政策體系。建立健全覆蓋城鄉的生態補償機制，適當給予生態脆弱區、生態功能區等生態紅線地區鄉村經濟補償（鞠昌華，2016）。
【執筆：人民智庫研究員 陳 琳 單 寧（見習）】