【摘要】食品安全治理是社會綜合治理問題。應(yīng)整合部門治理資源，健全行刑銜接機(jī)制，完善食品安全治理體系。將完備行政證據(jù)理論、規(guī)范立法技術(shù)、健全風(fēng)險交流制度作為基本規(guī)制路徑，是完善食品安全治理的題中之義。

【關(guān)鍵詞】食品安全  行刑銜接  風(fēng)險交流制度  

【中圖分類號】D917     【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

現(xiàn)階段食品安全治理呈現(xiàn)新的問題與挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為案源追溯難、調(diào)查取證難、案件查處難

食品安全治理是社會綜合治理問題。現(xiàn)階段食品安全治理呈現(xiàn)新的問題與挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為案源追溯難、調(diào)查取證難、案件查處難。針對現(xiàn)階段食品違法犯罪特點，缺少強(qiáng)制與偵查手段保障的食藥行政監(jiān)管部門，難以實現(xiàn)源頭治理。監(jiān)管部門間工作側(cè)重與方式不同，使食品安全基層治理效果大打折扣。據(jù)此，整合部門治理資源，健全行刑銜接機(jī)制，是完善食品安全治理體系的應(yīng)有之義。

“違法—犯罪”追訴體制下，行刑銜接的基本內(nèi)涵應(yīng)立足刑事犯罪追訴和行政執(zhí)法規(guī)制之間的關(guān)系，從方法和邏輯上兼顧行政執(zhí)法與刑事司法的二元思維。行刑銜接包括實體性銜接與程序性銜接兩方面內(nèi)涵。立足此內(nèi)涵，識別、解決我國食品安全治理行刑銜接的問題與困境，應(yīng)從體制、制度、邏輯、規(guī)則、操作等維度進(jìn)行類型化，對應(yīng)尋求破解路徑。

2015年底，五部委聯(lián)合下發(fā)的《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（簡稱《銜接工作辦法》）初步明確案件移送與法律監(jiān)督、涉案物品檢驗與認(rèn)定、協(xié)作配合、信息共享。最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<全國檢察機(jī)關(guān)開展“破壞環(huán)境資源犯罪專項立案監(jiān)督活動”和“危害食品藥品安全犯罪專項立案監(jiān)督活動”的工作方案>》的通知》，2015年3月至2016年12月開展了上述兩項專項立案監(jiān)督。現(xiàn)階段我國食品安全治理行刑銜接的基本樣態(tài)為：行為定性、移送標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)轉(zhuǎn)化等傳統(tǒng)問題仍然存在；降格處理、選擇性執(zhí)法等裁量問題無法通過現(xiàn)行技術(shù)得到充分規(guī)制；公安機(jī)關(guān)對移送證據(jù)材料的類型化審查、通報線索的處理，立法技術(shù)的完善、規(guī)范的制定和清理是調(diào)研過程中普遍反映的疑難問題；行政拘留的適用，提前介入、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合督辦等“共同調(diào)查”，風(fēng)險交流制度等是基于《食品安全法》和《銜接工作辦法》產(chǎn)生的新問題。建立科學(xué)、完善的食品安全治理體系，理順行政監(jiān)管和刑事司法在立法、操作、邏輯等維度的銜接，是當(dāng)前治理體系完備的重要內(nèi)涵。

破解我國食品安全治理行刑銜接疑難，應(yīng)以完備行政證據(jù)理論為入口和方法

第一，作為食品案件移送標(biāo)準(zhǔn)的“有證據(jù)證明”。應(yīng)當(dāng)區(qū)分行政監(jiān)管部門移送標(biāo)準(zhǔn)與公安機(jī)關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)，食品安全案件移送標(biāo)準(zhǔn)“有證據(jù)證明涉嫌犯罪事實發(fā)生”應(yīng)當(dāng)符合行政程序的基本標(biāo)準(zhǔn)。我國沒有統(tǒng)一的行政證據(jù)規(guī)則，相關(guān)規(guī)定散見于《行政處罰法》《治安管理處罰法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等，實踐中參照行政訴訟證據(jù)規(guī)則。基于行政執(zhí)法的專業(yè)性特征、技術(shù)和程序限制，不應(yīng)苛責(zé)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中按照刑事偵查的證據(jù)規(guī)則進(jìn)行，移送標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)陀诠矙C(jī)關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)，對證據(jù)合法性的審查應(yīng)當(dāng)以行政證據(jù)的邏輯、方法和標(biāo)準(zhǔn)展開。此外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)注重案件經(jīng)營，了解公安機(jī)關(guān)涉罪食品案件的立案標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)規(guī)格，以減少整個辦案程序成本。

第二，公安機(jī)關(guān)證據(jù)材料審查的類型化。基于取得方式及客觀性風(fēng)險的差別性，在實際審查中，應(yīng)當(dāng)對各類證據(jù)材料的審查重點進(jìn)行類型化。針對檢驗報告、鑒定意見、現(xiàn)場檢查筆錄三類證據(jù)材料，《刑事訴訟法》及其解釋、《銜接工作辦法》中表述上的變化，體現(xiàn)了我國現(xiàn)階段行政司法程序行刑銜接證據(jù)原則、規(guī)則和技術(shù)上的折衷。盡管《銜接工作辦法》作了可以作為證據(jù)使用之規(guī)定，但在審判中心主義的背景下，公安機(jī)關(guān)結(jié)束初審、啟動偵查程序之后，針對上述三類證據(jù)材料的具體操作應(yīng)極為審慎，進(jìn)一步作實質(zhì)審查。

第三，明確涉罪食品案件共同調(diào)查語境下的證據(jù)材料審查原則。行政調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)邊界模糊，權(quán)力越位、借用導(dǎo)致證據(jù)材料定性和標(biāo)準(zhǔn)不清，“行政機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)‘共同調(diào)查’獲得的證據(jù)的審查重點是‘共同調(diào)查’中主導(dǎo)機(jī)關(guān)、調(diào)查手段、調(diào)查目的等方面，以決定適用的法律規(guī)則，并在此基礎(chǔ)上判斷所獲證據(jù)能否作為刑事證據(jù)使用”。

破解我國食品安全治理行刑銜接疑難，應(yīng)以規(guī)范立法技術(shù)為基礎(chǔ)和支撐

第一，刑事法、行政法規(guī)范內(nèi)容的協(xié)調(diào)性。厘清《刑法》《治安管理處罰法》《食品安全法》等法律規(guī)范的適用情形和邏輯。從總體的原則上，對是否構(gòu)成犯罪存在異議，但依法構(gòu)成食品安全法規(guī)定的違法情形的，要充分運用行政拘留處罰；對屬于刑法、司法解釋規(guī)定的涉嫌犯罪的情形，但情節(jié)顯著輕微的，可以按照《食品安全法》的規(guī)定依法作出行政拘留處罰。同時，參考國外經(jīng)驗，對規(guī)范空白進(jìn)行填補(bǔ)。

第二，食品安全類規(guī)范性文件的體系性。明確國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)間的適用關(guān)系，理順標(biāo)準(zhǔn)的體系和框架，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，國家制定強(qiáng)制性食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)和企業(yè)制定推薦性標(biāo)準(zhǔn)，除必要外，取消地方性強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，防止市場分割。各部門標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容整合及重復(fù)、矛盾、空白的清理和補(bǔ)充，可以參照國際條例、國際條約、國際標(biāo)準(zhǔn)。

第三，由規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)、指南、手冊、案例等構(gòu)成的規(guī)范體系。依托規(guī)范性文件效力，完善食品安全執(zhí)法規(guī)程與標(biāo)準(zhǔn)。一是公安機(jī)關(guān)反向移送的規(guī)程化；二是對提前介入、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合督辦的規(guī)程化，細(xì)化共同調(diào)查行為的主體、條件、措施、程序、責(zé)任、救濟(jì)等；三是規(guī)范嚴(yán)重違法適用行政拘留案件的執(zhí)法主體、程序、條件，進(jìn)一步明確食品安全犯罪刑事辦案單位和公安派出所在辦理食品安全行政拘留案件中的職責(zé)分工、移送受理、材料及其審查的具體規(guī)程，就目前各地經(jīng)驗總結(jié)，公安機(jī)關(guān)對行政主管部門移送的適用行政拘留食品違法案件，應(yīng)當(dāng)遵循同級受理原則。移送適用行政拘留食品違法案件的材料和程序，可以參照涉嫌犯罪案件移送的具體要求進(jìn)一步規(guī)程化。此外，以“方法+標(biāo)準(zhǔn)+規(guī)格指南+裁量基準(zhǔn)”模式，豐富公安機(jī)關(guān)食品案件立案標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)規(guī)格，為行政機(jī)關(guān)提供參照。建立辦案指引制度，充分利用典型案例的指導(dǎo)作用，對實踐中嚴(yán)重違法與刑事追訴模糊不清的情形予以具體化。

食品安全治理應(yīng)當(dāng)尊重社會客觀實際

以健全風(fēng)險交流制度為保障。我國食品行業(yè)基數(shù)龐大、行業(yè)水平低，又是許多小市場主體的謀生手段，食品安全治理應(yīng)當(dāng)尊重社會客觀實際。食品安全風(fēng)險交流制度有利于行政執(zhí)法與刑事司法政策在裁量維度的融合和一致性，其要旨在于各部門之間、行政與刑事程序之間治理思路的磨合，從根本上解決行刑銜接的邏輯和方法問題，實現(xiàn)社會綜合治理的整體協(xié)調(diào)性。《食品安全法》沒有規(guī)定交流制度的明確含義，地方試點產(chǎn)生寬窄不一的效果。風(fēng)險交流主體不僅僅是食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)，涉及網(wǎng)上信息監(jiān)控、工商行政管理、寄遞物品檢查、銀行帳戶查詢等多個管理部門，也包括掌握大量數(shù)據(jù)的社會第三方主體。從制度建設(shè)的層面，通過強(qiáng)制性規(guī)范對食品安全風(fēng)險交流的主體、程序、內(nèi)容、參與方式等進(jìn)行規(guī)制，同時配合以指導(dǎo)性軟法來回應(yīng)其個案化、政策因應(yīng)性等特征。

在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改革食品檢驗鑒定制度，逐步建立完善食品犯罪檢測鑒定綠色通道；提高部門間數(shù)據(jù)平臺信息開放程度，特別是規(guī)范基礎(chǔ)信息的開放標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)格；同時，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在行刑銜接中的作用，在明確合法性授權(quán)和責(zé)任分配的前提下探索一案雙查。我國食品安全治理行刑銜接問題的根源在于部門本位、地方保護(hù)與利益驅(qū)動，從治理理念、制度、技術(shù)上實現(xiàn)部門利益平衡，是基于現(xiàn)階段治理基礎(chǔ)和條件，既能有效回應(yīng)行刑銜接的技術(shù)要求，又能有效應(yīng)對公共食品安全風(fēng)險的可行之策。

（作者為中國刑事警察學(xué)院講師，中國人民大學(xué)法治與社會治理研究中心研究員）

【注：本文系國家社科基金項目“行政相對人違法行為研究”（項目編號：14BFX147）的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①涂永前：《食品安全的國際規(guī)制與法律保障》，《中國法學(xué)》，2013年第4期。

責(zé)編/宋睿宸    美編/楊玲玲

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