作為國家治理的有機組成部分，基層社會治理在黨的領導體系中占據不可或缺的地位。習近平總書記指出，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾問題也在基層。基層作為社會治理系統的基礎部分，黨建在其中扮演著龍頭工程的角色。從經驗上看，基層社會治理實踐的黨建引領經過如火如荼的開展，現在已經完成了“組織覆蓋”的階段性工作，正在步入黨建引領治理創新的2.0時代。那么，這個新時代的發展趨勢是什么？對黨建提出了怎樣的要求？如何實現黨建對社會治理的有效引領？
黨建引領社會治理的新趨勢
當前，社會治理的背景更加復雜，一些新趨勢值得關注。隨著經濟體制改革不斷走向深入，社會能夠承擔“連帶”效應的臨界點越來越迫近，如果處理不當，可能給經濟發展和社會進步帶來更大的風險。特別是隨著科學技術的廣泛應用和全球化的縱深演進，代表不同利益取向的社會思潮進入活躍期，甚至對立的思潮也有了表達的平臺和機會，由思想領域新趨勢和新動態所引發的不確定性顯著增加。與此同時，隨著社會流動性的增強，社會發展的各種矛盾和問題不斷疊加，社會“痛點”不斷翻新，社會“熱點”與“亮點”混雜，而沖突的“燃點”則反向降低。這里既有體制機制沖撞的原因，也是方式方法的選擇不當使然。為此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，改進社會治理方式需要堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。這是對當前社會治理復雜情勢做出的因應性政治安排。黨建引領社會治理創新需根植于這個宏觀背景，而不是因循于舊有社會形態來開展黨建工作，因此黨建引領應該對新生社會因素采取主動迎接的態度，不能無視、不能假裝不存在，更不能簡單地加以排斥或拒絕。
與此同時，黨建依然是引領社會治理的主陣地，其作用和地位將在未來相當長時間內不可替代。既有的黨建引領社會治理的方式方法將遭遇更多挑戰。基層黨建的基本特征可以概括為三方面：成立黨組織、配備人員、安排經費。我們發現，在基層社會治理中，組織建設總處于首位。一個社區的成立、合并或者撤銷，基層黨組織的去留成為第一考慮的對象，一個地方社會秩序與治安狀況如何，黨組織及其作用發揮是考核指標，如黨員示范崗建設、黨組織的領導狀況，甚至是黨員個體作用等，都是衡量地方社會治理水平的重要因素。從案例上看，如上海市將黨的組織建設作為社會組織登記和年檢的必要條件。在社會治理實踐中，基層黨建的主要功能是傳達上級黨組織的文件精神、執行上級決策、履行基層黨組織的分內職責，而在服務基層社會治理上的創新性貢獻則鮮有體現。也就是說，在引領基層社會治理上，基層黨建主要側重于執行上級決策，而在激活黨組織、滿足基層治理需要方面則有待加強。
隨著信息技術特別是互聯網技術的廣泛應用，黨建方式也出現很多變化，有些新動向雖然沒有形成趨勢但同樣值得關注。在很多基層治理實踐中，除了建立了黨建網站和學習平臺，還有些地方的相關部門設計了黨建APP，以靈活多樣的方式吸引青年黨員的參與。同時，很多基層黨支部還利用各種QQ群和微信群等網絡工具開展黨建工作，如學習文件、討論議題、上傳下達、關愛黨員等工作開展得風生水起、有聲有色。很多基層黨組織設計了一些網絡小程序，比如黨員生日問候、黨員意見調查、政治學習成績系統等。另外，在社會輿情收集上，大數據及其分析結果開始成為開展黨建活動的依據，有些地方的黨課教育就是關于社會輿情的大數據報告。所有這些黨建舉措反應了當前黨建引領的新嘗試，其方向值得肯定，雖然尚未出現黨建對網絡、對數字技術的依賴性，但黨建引領的效果同熱鬧的網絡數據工具應用并不成正比，有些中老年黨員同志甚至發出了抱怨之聲。這一動向給熱衷技術的黨建方式提了一個醒——如何將新技術應用于基層黨建，未來仍然有很長的路要走。
當前社會治理需要黨建引領的重點領域
黨建引領基層社會治理進入2.0時代就是宣示黨建已經完成了黨的組織布點任務。但當前所遭遇到的新挑戰與新任務，證明這種黨建引領方式在一些地區存在績效不彰的事實。那么，當前黨建引領社會治理的重點有哪些？
引領基層治理的方向性領域，而不是事無巨細的事務性領域
方向是指未來發展的趨勢，方向準確則表明抓住了基本發展趨勢。在可見的未來，社會治理的方向大體有四：一是治理方式及其取舍的方向，比如在政府治理同社會自我調解、居民自治之間的互動及其實現方式中，政府（黨與行政體系）在基層社會治理中的邊界及其確立，以及黨的領導地位及其走向必將位居首位；二是社會組織的成長與發揮作用的方式，是堅持當前正在實施的政府培育社會組織的模式，還是放任社會組織自由發展？是本著遍地開花的原則，還是秉持有重點、有區別地分類管理？這些都是方向性選擇；三是關于預防和化解社會矛盾方面，現有的體制改革方向和沖突化解機制創新需要黨建的引領，比如黨建引領社會自我調節機制，其基本方向是確定社會機制的主體性、主導性和主動性，典型的是很多社區中的“老娘舅”并非都是黨組織的安排，而是社區自治的自我機制；四是公共安全體系建設，黨建的方向是立足體制機制建設，還是全方位地介入治理過程？其答案不言而喻。
從黨建引領社會治理的地方實踐經驗看，黨介入事務性治理的程度要大于對方向性的把握。黨和政府掌握充分的公共資源，因而針對具體治理事務的介入，的確具有積極的效果。比如，在黨員干部聯系點上，鑒于上級領導干部的親自“坐鎮”，很多矛盾得以順利解決；在財經部門領導的聯系點，扶貧工作成效顯著；在民政部門領導的聯系點，基層社會服務成效顯著；在安全監管部門領導的聯系點，公共安全成效顯著。黨建引領社會治理并非要否認這種事務性治理的必要性，但這絕不是黨建的主導性工作領域，而應該是一種補充性機制。以社區治理為例，黨建引領的核心是為居民自治提供方向性指引，而不是由黨員和干部替代居民參與，從而使社區自治成為黨員和領導干部的獨角戲。“父愛主義”的替代性介入，其結果勢必造成居民參與的冷漠。本質上，這是社區治理的異化。當前，有些地方推行的社區共治做法，可以認為是提供了黨建引領基層社會治理的方向，體現了政府治理同居民自治的“互動”特征。畢竟，從理論上說，社會治理的核心是形成一種“合作”治理的氛圍和機制。
引領人才發展，體現在發揮人的主動性、能動性和創造性等領域
習近平總書記指出，加強和創新社會治理，關鍵是體制創新，核心是人。人是社會治理的目的，這是黨的文獻所體現的立場：“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益”，“貼近職工群眾需求開展黨組織活動”。同時，人還是基層社會治理最具能動性的主體。歷史上，人民群眾成就了大量首創性的實踐成果，而黨動員、領導和依靠人民也取得了一些突破，比如民主懇談會、社區協商、志愿組織參與等不同體制機制，無不彰顯了人的能動性特征。在2.0時代，群眾參與依然是黨建引領基層社會治理的重要領域，而重點則是引領人才。這是因為人才具有社會示范效應，人才引領在基層治理中能夠起到事半功倍的功效。
單純就黨建而言，發揮人的主動性、能動性和創造性屬于黨員管理的范疇。中共中央辦公廳印發的《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》重申了對黨員管理的立場，強調要“著力保障和落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權，積極推進黨務公開，提高黨員對黨內事務的參與度，發揮黨員在黨內政治生活中的主體作用”。作為一個具有近百年歷史的大黨，中國共產黨在長期的革命和執政生涯中積累了聚攬人才和管理黨員的大量經驗，為2.0時代的人才發展奠定了良好的基礎。一方面，在黨內人才的培養和管理上，黨建的目標是既為人才晉升提供政治通道，又要為人才“下沉”到基層做好規劃和服務；從人才需求的數量看，基層社會治理理應對黨員干部全方位敞開大門。另一方面，黨要及時將黨外優秀人才吸納進入黨組織，特別是為青年人才入黨提供組織保障。當前，在入黨青年中，大中專學生比例最大，而青年工人和農民占比最小，在具有創新性和公益性的“兩新組織”中，青年入黨的積極性并不高。以上海市律師行業為例，全市未入黨律師超過一半，有高達58.4%的律師游離在黨外，黨的組織建設任務十分艱巨。再一方面，要加強黨對基層政權建設領域人才的引領和導向。近年來，社會治理對社區專業人才提出了新要求，黨和政府出臺了大量政策激勵人才隊伍建設。仍然以上海為例，通過將社區工作者“入編”，極大吸引了青年人才加入社區治理行列，社區專業人才隊伍不斷壯大。長期保持這種活力，黨建任重道遠。
引領政社關系走向，促進彼此之間的互動合作
理論上，社會治理的政社關系走向是促進彼此間的互動式合作，而不是極端自由化狀態下的彼此對立。在中國的社會發展實踐中，由于長期存在“強政府”的歷史路徑依賴，政社關系呈現非均衡態勢，對政府的依賴性偏多：依賴政府的資源支持、依賴政府的政策規制、依賴政府的社會動員和整合。如此一來，社會治理實踐中常常見到政府“沖”在第一線，黨和政府通常直接面對原子化的社會個體，因而成為各種社會矛盾的直接發泄對象。可以想象，一旦黨和政府處置失當，政府形象、社會和諧水平將大為降低。在這個意義上，黨建引領的作用如果能夠及時發揮并站到前臺，則有助于緩解這種緊張。一方面，有助于求同存異。黨建能夠拓展政社關系中的“交集”部分，擴大公約數的份額和比例，塑造政社之間的新共識；另一方面，有助于促進溝通。黨建途徑能夠借助執政黨的優勢地位，及時匯總社會訴求并向政府提出改進方案，促進政策過程實現“閉環運轉”。在這個意義上，黨建引領就如同在政社之間架設了一道溝通的橋梁，對于提高社會治理績效具有積極的正面價值。
2.0時代黨建引領的路徑及其實現
近年來，在黨建引領基層社會治理創新上，很多地方已經意識到單純的“組織覆蓋”是無法滿足治理需要的，因而積極的探索創新黨建引領的新方式新方法。比如，上海社會工作黨委在社會組織黨建中推廣的“支部＋”創新模式，具體做法就是不追求單純的“建組織、配干部”做法，而是嘗試在社會組織中開拓出組織黨建以外的空間，以服務嵌入社會組織發展最活躍的經絡之中，取得了良好的效果。其他地方也在社區治理、社會矛盾調解、公共安全等方面創新了黨建引領的做法，有些甚至得到了復制推廣。比如，山東泰安“四結構”平安協會模式、浙江諸暨社會沖突調解的楓橋經驗等，都是結合自身實踐而創新的社會治理新途徑和新方法。在社會治理創新的2.0時代，黨建引領社會治理需要這種創新精神和創新做法。具體而言，黨建引領社會治理創新的途徑主要有以下三個方面：
樹立“黨務服務業務”的黨建新理念
社會治理領域具有特殊性，特別是針對社區治理、社會組織和公共安全等領域，存在面廣、量大、情況復雜、不確定性高等特征，黨和政府的“手”不可能觸及全部領域，但“縱向到底、橫向到邊”的工作部署又要求黨建工作全覆蓋，因此必須以服務型黨建的思路開拓引領基層社會治理的新思路。比如，在社會組織黨建上，盡管基本實現了組織全覆蓋，有些地方甚至達到了百分之百地在社會組織中建立了黨組織，但實際運作并不理想。有些社會組織黨支部在開展黨內組織生活時，往往遭遇到“業務忙、沒有時間參加”的軟抵制。還有一些地方的社會組織黨內民主生活會盡管能夠正常開展，但方式單一，“走流程”的形式主義現象并不在少數。這里需要反思的是，為什么社會組織（類推于其他社會治理領域）在治理過程中非但沒有發揮黨建的引領作用，甚至連正常的黨內民主生活也缺乏吸引力呢？為什么成員中的黨員同志沒有像對待業務一樣傾心于黨建工作呢？究其原因，是黨建將黨務與業務進行了切割。
表面上看，黨務與業務分屬于不同范疇，黨建引領應該側重于政治引領。無疑，這是“政治正確”的認知，但是卻割裂了二者之間的關系。事實上，黨建的確能夠做到黨務服務于業務的需要。一方面，黨組織能夠為社會組織等治理主體的業務發展提供必要的組織資源，在業務聯絡、信用擔保、組織培訓和干部遴選等方面具有無可替代的優勢，黨務活動不必拘泥于黨政部門的傳統做法，宜突出黨務為業務服務的立場。另一方面，黨務嵌入業務，而不是相反。通常情況下，一些基層黨組織在開展黨務活動時，有意識地突出政治自覺性，盡可能撇開同業務的關系，結果加劇了黨務與業務“兩張皮”的局面。還有一種極端是將業務成就納入到黨建“成就”之中，加劇了“黨建是個筐”的窘境。“黨務服務于業務”就是將黨建嵌入到社會治理的業務及其過程之中，使相關要素都能夠聚焦于社會治理的需要，避免出現耗散效應。
實現黨建由“組織引領”向“功能引領”的轉變
組織引領的常見做法就是“建組織、配干部、撥經費”，試圖以組織化黨建的方式在社會治理中發揮領導、指揮、協調和示范作用。“組織引領”的有效性毋庸置疑，但需要面對組織網點密集、干部配置過多、投入成本大等可能出現的風險，從善治的角度看，這種“組織引領”的黨建績效并不是最理想的。功能引領則強調動態的過程黨建，替換組織引領中的靜態黨建做法，具體有四個方面：
一是政治功能引領。社會治理的核心目標是服務于廣大人民群眾的利益需要，這同黨的宗旨是密切契合的，基層社會治理一旦出現與此不一致或對立的價值觀與意識形態傾向，黨建的功能便得以體現。
二是整合性引領。執政黨具有組織優勢與資源優勢，能夠對社會不同利益進行權威性整合，尤其是能夠對社會治理中常見的自發性、片面性和非公共性的成分加以改造，使之成為符合社會發展方向的積極成分，當然，社會治理其他主體在面對黨建功能整合上，也不應該是被動適應，而應當主動對接政黨在社會穩定、公共利益、公共安全和政治參與等方面的整合要求，適時地將自己的利益訴求、政治愿望、方案主張等反映在黨建實踐中。
三是動員功能引領。執政黨在社會治理中擁有強大的政治權威，因而社會動員功能十分強大，比較而言，其他治理主體則不具有這種能力，再加上有些主體發育遲緩，動員能力不足，需要借助黨建平臺獲得更多機會，從而獲得更大的社會公信力。
四是溝通功能引領。社會治理水平反映出一個社會的凝聚力狀態，因此合作治理的水平也就是社會秩序的維系水平，以此推論，黨建的溝通功能越是強大，則社會共識的達成度就越高，社會排斥狀況出現率就越低。
將黨員管理同黨員職業生涯有機結合起來，充分調動黨員的主觀能動性
基層社會治理是付出與產出不成比例的領域之一，從業者既要面臨職業發展的壓力，又要面對職業倫理的拷問。對于黨員從業者而言，這種局面有過之而無不及。在社會治理的黨建實踐中，由于有“加強黨員管理”的要求，有些黨支部不免采取了片面的做法：強調黨員要多集體少個體、要多付出少索取、要多履行義務少主張權利、多為“大家”著想少替“小家”思考。這些做法并無不妥，對于黨員的情操和理想教育具有針對性，但不計成本地在社會治理領域推行，難免會使黨員從業者面對雙重壓力。
那么，黨員管理如何同黨員職業生涯結合起來？一方面，針對黨員職業差異開展黨建引領，將黨員個人能力培養、心理素質教育和職業機遇納入到黨員管理范疇，服務黨員個體的需要在客觀上就是為發揮黨員主體作用而聚力；另一方面，針對黨員差異化的職業態度、職業愿望與專業目標開展黨建引領，將黨員個人的職業定位、職位變遷和職業價值觀納入黨員管理范疇，使黨員的職業規劃與黨建發展緊密結合起來；再一方面，針對黨員職業潛能開展黨建引領，將黨員的職業開發納入黨員管理范疇，使黨建活動同黨員的職業心理、職業技能、職業倫理等潛能開發充分結合起來，為提升黨員的職業成就和內心職業體驗奠定基礎。
【本文作者為華東政法大學政治學與公共管理學院教授，本文系2016年度國家社科重點項目“社會組織參與應急治理的政策激勵研究”(項目批準號：16AZZ015)、上海市浦江學者計劃項目“社會組織參與特大型城市社會治理的政策優化與路徑選擇研究”（項目批準號：17PJC038）的階段性成果】