【摘要】為提高政府管理能力，行政管理體制需要?jiǎng)?chuàng)新改革，要形成“權(quán)責(zé)一致、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的行政管理體制。科學(xué)的管理體制能夠?qū)σ婪ㄐ姓鸬奖匾员Ｕ希瑥亩ＷC行政機(jī)關(guān)能夠依法執(zhí)政。

【關(guān)鍵詞】行政機(jī)關(guān)  依法執(zhí)政  監(jiān)督    【中圖分類號(hào)】B82    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

作為國(guó)家權(quán)力的實(shí)施者，行政機(jī)關(guān)在治理國(guó)家方面承擔(dān)著重大責(zé)任，能否依法履行國(guó)家賦予的權(quán)力是行政機(jī)關(guān)能否合乎要求的關(guān)鍵所在。行政機(jī)關(guān)要形成“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的行政管理體制，科學(xué)的管理體制能夠?qū)σ婪ㄐ姓鸬奖匾员Ｕ希瑥亩ＷC行政機(jī)關(guān)能夠依法執(zhí)政。

行政機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)性要求是權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)一致

十八屆四中全會(huì)提出的“法治政府”要求權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效。權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)一致是對(duì)行政機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)性要求。

一方面，針對(duì)法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件進(jìn)行合理審查。依法執(zhí)政的關(guān)鍵在于依據(jù)的法律是否科學(xué)規(guī)范。一旦法律本身存在錯(cuò)誤或偏頗，行政執(zhí)法工作就必然會(huì)受到質(zhì)疑，強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政、依法治國(guó)的本質(zhì)就是法律的正當(dāng)性，正當(dāng)?shù)姆蓵?huì)賦予行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)正確的權(quán)限，并規(guī)定其承擔(dān)的正確責(zé)任。從現(xiàn)階段情況來(lái)看，單部法律法規(guī)已經(jīng)做到科學(xué)合理，但不同法律之間存在著一定沖突和矛盾，比如上級(jí)規(guī)范性文件與下級(jí)法源效力法的沖突、新規(guī)范性文件與舊規(guī)范性文件的沖突，等等，這些沖突容易造成行政機(jī)關(guān)在依法執(zhí)政過(guò)程中依據(jù)不明。對(duì)此，我國(guó)相關(guān)部門應(yīng)該對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中的規(guī)范性文件進(jìn)行梳理，找出不同文件之間、新舊文件之間的矛盾，結(jié)合客觀事實(shí)進(jìn)行清理和修正，將修正后的規(guī)范法律文件進(jìn)行下達(dá)，要求各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)該法律文件執(zhí)政，只有保證依據(jù)的法律和文件具有正當(dāng)性，行政機(jī)關(guān)依法行政行為才具有基礎(chǔ)性保障。

另一方面，權(quán)責(zé)一致的重點(diǎn)在于落實(shí)責(zé)任，確保行政機(jī)關(guān)能夠?qū)ψ陨韴?zhí)法行為承擔(dān)責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在制定公共決策和做出行政處罰時(shí)，如果社會(huì)公眾對(duì)于其行政行為存在異議，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)該重新審視自身的行政行為。為保障行政機(jī)關(guān)的責(zé)任能夠落實(shí)，我國(guó)應(yīng)該構(gòu)建責(zé)任倒查機(jī)制和責(zé)任終身追究機(jī)制。社會(huì)公眾對(duì)行政行為存在異議，并通過(guò)法律程序認(rèn)定行政執(zhí)法工作存在失誤或錯(cuò)誤，應(yīng)該針對(duì)第一責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)，同時(shí)不放棄對(duì)相關(guān)責(zé)任人的追責(zé)。

依法行政在實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的同時(shí)必須有法律保障機(jī)制

行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)政需要借助人力、財(cái)力和物力資源，但從目前情況來(lái)看，一些行政執(zhí)法部門的財(cái)政經(jīng)費(fèi)并不足以滿足需求，相關(guān)執(zhí)法行為缺乏必要的保障機(jī)制。以糧食安全問(wèn)題為例，自我國(guó)加入世貿(mào)組織以來(lái)，從對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的立法、科研、實(shí)驗(yàn)、審批，再到對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的推廣等環(huán)節(jié)，均存在諸多急需完善的層面；有些科研機(jī)構(gòu)制造假實(shí)驗(yàn)、假數(shù)據(jù)，當(dāng)然就得出假結(jié)論；還有些相關(guān)部門玩忽職守、知法犯法。在農(nóng)村，假糧食種子給老百姓帶來(lái)的困擾不斷發(fā)生。轉(zhuǎn)基因物種在缺乏安全保障機(jī)制的情況下大量應(yīng)用于食品和藥品行業(yè)，安全狀況令人堪憂。為了保障糧食安全和供給，國(guó)家制定了《糧食安全法》和《種子法草案》，完善糧食流通體系和市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制，建立了糧食安全預(yù)警制度。為規(guī)范對(duì)外資進(jìn)入我國(guó)種業(yè)的管理，國(guó)家還建立了種業(yè)安全審查制度。基于此，外國(guó)人、外國(guó)企業(yè)或者外國(guó)其他組織投資、并購(gòu)境內(nèi)種子企業(yè)，或者與境內(nèi)科研機(jī)構(gòu)、種子企業(yè)開(kāi)展技術(shù)合作，從事品種研發(fā)、種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等行為必須在法律監(jiān)管下運(yùn)營(yíng)。

在生命健康安全引起全民關(guān)注的大背景下，糧食安全問(wèn)題不僅是科學(xué)技術(shù)問(wèn)題，更是一個(gè)關(guān)系民族安全、國(guó)家安全的法律問(wèn)題。糧食安全的源頭是種業(yè)的安全，因此，對(duì)糧食品種的選育、試驗(yàn)、審定和推廣應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全性評(píng)價(jià)，采取嚴(yán)格的安全控制措施，國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門應(yīng)密切合作，及時(shí)公告相關(guān)審定和推廣的信息。同時(shí)，對(duì)從事種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，以及對(duì)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的頒發(fā)，須由省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門審核，并報(bào)國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。種子企業(yè)一旦有造假行為，并給農(nóng)民的生產(chǎn)和生活帶來(lái)影響的，應(yīng)當(dāng)取消其自行實(shí)驗(yàn)資格并予以嚴(yán)厲處罰。要規(guī)范品種審定制度。此外，還應(yīng)建立品種退出制度。經(jīng)審定的農(nóng)作物品種和林木品種出現(xiàn)不可克服極端嚴(yán)重缺陷不宜繼續(xù)經(jīng)營(yíng)、推廣的，原公告部門應(yīng)發(fā)布公告，停止經(jīng)營(yíng)和推廣。

在法律范疇內(nèi)采取最科學(xué)的方法執(zhí)行政策，保障執(zhí)政效果最優(yōu)

依法執(zhí)政的決策科學(xué)主要體現(xiàn)在重大決策和重大執(zhí)法行為的預(yù)先審查，所謂重大決策主要是指金額數(shù)量、規(guī)模較大的行政決策；重大執(zhí)法行為則是指受眾范疇較廣、案情比較復(fù)雜的執(zhí)法行為。面對(duì)這兩種情況，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定之時(shí)應(yīng)該先進(jìn)行內(nèi)部的審查，審查主要集中在合法性和合理性兩個(gè)層面，一旦在審查過(guò)程中認(rèn)為該決策或執(zhí)法行為存在不妥之處應(yīng)該及時(shí)停止，不得繼續(xù)向行政相對(duì)人和社會(huì)公眾做出該決策和執(zhí)法行為。同時(shí)，任何行政決策和執(zhí)法行為都應(yīng)該對(duì)社會(huì)公眾和行政相對(duì)人進(jìn)行公示，接受社會(huì)公眾和媒體的有效監(jiān)督。

提高行政執(zhí)法人員的個(gè)人素質(zhì)和能力，并構(gòu)建現(xiàn)代化行政執(zhí)法培訓(xùn)機(jī)制

執(zhí)行是依法執(zhí)政的關(guān)鍵所在，依法執(zhí)政的質(zhì)量和效率都取決于執(zhí)行的水平和能力，而執(zhí)行水平和能力主要由執(zhí)法工作人員的個(gè)人素質(zhì)和專業(yè)能力決定。對(duì)行政執(zhí)法工作人員而言，其執(zhí)法的關(guān)鍵就是依法行政，以法律為準(zhǔn)繩，而不是依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意志和個(gè)人主觀意愿。我國(guó)行政執(zhí)法人員數(shù)量眾多，難免會(huì)存在一些素質(zhì)不是很高的執(zhí)法者。對(duì)徇私舞弊，暴力執(zhí)法事件，行政機(jī)關(guān)絕不能姑息，應(yīng)對(duì)違法執(zhí)政的工作人員及時(shí)清除，嚴(yán)政除疴疾。應(yīng)堅(jiān)決避免違法執(zhí)政、濫用權(quán)力。

對(duì)在職的行政執(zhí)法工作人員，應(yīng)進(jìn)行定期培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容主要為專業(yè)素質(zhì)和道德品格，培訓(xùn)專業(yè)素質(zhì)的目的是要讓執(zhí)法工作人員能夠?qū)I(yè)執(zhí)法、正確執(zhí)法，避免因個(gè)人失誤給行政相對(duì)人造成損害。培訓(xùn)道德品格的目的是讓執(zhí)法工作人員在行政執(zhí)法過(guò)程中遵循內(nèi)心的道德和正義，避免其出現(xiàn)違法執(zhí)政、濫用權(quán)力等現(xiàn)象。行政執(zhí)法工作人員也應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)接受培訓(xùn)，以便在執(zhí)法過(guò)程中能遵循心中的道德和正義，依法辦事。政府及行政機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持長(zhǎng)期對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，這不僅有益于保障執(zhí)法工作人員提高執(zhí)法能力，更有利于減少違法執(zhí)政行為。

構(gòu)建全方位、多渠道的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是防止權(quán)力腐敗的重要舉措，更是依法行政的根本保障

首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該建立內(nèi)部監(jiān)督體系，以全面的內(nèi)部監(jiān)督防止出現(xiàn)違法執(zhí)政現(xiàn)象，尤其針對(duì)責(zé)任重大、權(quán)力集中的行政部門更需要提出明確要求，加大對(duì)行政執(zhí)法的內(nèi)部審查。其次，上級(jí)管理部門應(yīng)該對(duì)下級(jí)執(zhí)法部門進(jìn)行有效監(jiān)督。針對(duì)內(nèi)部監(jiān)督容易出現(xiàn)舞弊情況，上級(jí)管理部門應(yīng)該對(duì)下級(jí)執(zhí)法部門進(jìn)行全面監(jiān)督管理，監(jiān)督過(guò)程中要分別詢問(wèn)行政相對(duì)人和行政執(zhí)法人員，應(yīng)針對(duì)存在爭(zhēng)議的行政執(zhí)法案件進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。最后，要切實(shí)依靠廣大人民群眾實(shí)施有效監(jiān)督。廣大人民群眾應(yīng)該成為權(quán)力的最主要監(jiān)督者，在依法執(zhí)政的過(guò)程中，社會(huì)公眾有權(quán)對(duì)行政執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)相關(guān)執(zhí)法行為提出質(zhì)疑，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)接受廣大人民群眾的監(jiān)督，并針對(duì)其中存在質(zhì)疑的部分進(jìn)行解答，借助廣大人民群眾的監(jiān)督能夠?qū)崿F(xiàn)行政機(jī)關(guān)的依法行政，讓權(quán)力監(jiān)督無(wú)漏洞。

（作者為西昌學(xué)院副教授）

【注：本文系種糧主體分化和行為變遷下的糧食安全問(wèn)題研究（項(xiàng)目編號(hào)：16XJY009）階段成果】

【參考文獻(xiàn)】

①夏新華：《整合與超越：域外法治資源與中國(guó)法治模式的建構(gòu)》，《法治研究》，2016年第2期。

②林彥：《全國(guó)人大常委會(huì)如何監(jiān)督依法行政?——以執(zhí)法檢查為對(duì)象的考察》，《法學(xué)家》，2015年第2期。

責(zé)編/張蕾    美編/楊玲玲

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