編者按：近日，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、商務部等八部門聯合印發《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，從完善“飛地經濟”合作機制、強化資源高效集約節約利用、規范指標統計口徑和方法、加快統一市場建設、保障措施等角度給出規劃與指導。我國“飛地經濟”實踐始于蘇南，結合江蘇實踐的經驗，本版特邀江蘇長江產業經濟研究院院長劉志彪等專家撰寫文章，以幫助讀者進一步認識“飛地經濟”，厘清“飛地經濟”在以往實踐中取得的成就與遇到的困難，分析如何在新政策支持下破解難題、實現發展。
“飛地經濟”在我國最早的實踐地區是蘇南。江蘇的實踐證明，政府鼓勵那些相互獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破區劃限制，合作進行跨空間的開發，不僅可以在一定程度上減少區域之間優惠政策比拼和惡性競爭，而且還能縮小地區發展差異、實現資源互補。
近日出臺的《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），旨在通過頂層設計，解決“飛地經濟”發展過程中遇到的各種硬性制度約束。在以往的實踐中，“飛地經濟”的發展取得了哪些成就，遇到了哪些困難？新的政策支持下，應如何有效應對與合理解決這些問題？
“飛地經濟”：打破行政區劃限制的發展模式
“飛地經濟”是在區域發展非均衡條件下，打破行政區劃限制，以生產要素的互補和高效利用為直接目的，在特定區域合作建設開發各種經濟產業園區，通過規劃、建設、管理和利益分配等合作和協調機制，實現互利共贏、協同發展的區域經濟發展模式。
近年來，這一發展模式在東部沿海地區獲得了快速發展。以江蘇省為例，在20世紀末、21世紀初，江蘇省政府就在區域協調發展戰略指導下，積極推進蘇北蘇南的跨區域飛地合作，先后建設了“江陰-靖江工業園區”“蘇州-宿遷工業園區”等。其中，“江陰-靖江工業園區”作為首個跨江聯動開發的共建園區，截至2016年年底，已經完成規模以上工業生產總值120.79億元，累計推進重點重大項目22個，總投資達到85.39億元。蘇州、宿遷作為江蘇省經濟發展水平的“兩極”，在2015年就已經建成了6個共建園區，累計完成固定資產投資800多億元，業務總收入854.6億元。
江蘇相關部門深深地體會到，要搞好這一形式的合作，必須首先激發合作主體的內生動力，突破合作的制度瓶頸，特別要做好幾方面的工作：
“飛地經濟”必須得到相關領導部門的關心、愛護和支持。作為新加坡的“飛地”，（中新）蘇州工業園是國內“飛地經濟”最早的合作形態，其成功主要源于中央政府層面的協商和談判。2006年后，江蘇省政府總結了蘇州工業園的經驗，在“江陰-靖江工業園區”三年試驗的基礎上，于全省范圍內推廣南北掛鉤共建園區做法。與此配套的省級財政支持，采取“以獎代補”的政策，即從2010年起，省財政對符合規定和達到標準的園區，前三年每年給予1500萬元的以獎代補，同時提供土地、用電等政策優惠。
飛出地和飛入地的合作雙方，必須存在強大的合作動力。一方面，主要領導必須在思想觀念上跟得上、推得動，在實施干部調配、掛職等制度時，應該更多地考慮如何服務“飛地經濟”發展，有意識地安排干部雙向交流和培養。另一方面，兩地發展水平要有較大落差。經濟發展水平落差小的地區之間，往往互補性較差，競爭關系大于合作關系。
生產要素上存在一定的互補性，政治、經濟利益上具有共享性，是“飛地經濟”長期健康發展的基本保障。推動合作的主體是地方政府，合作對兩地的產值、稅收、就業、環保等是否有益，是合作時需要考慮的重要問題。這需要在統計上給予明確分割，獎懲分明。
飛出地有必要派出強大的經營管理班子，飛入地應配合飛出地進行具有本地化屬性的次要管理。在早期階段，考慮到理念的先進性、干部的經驗及技能方面的優勢，最好是由飛出地派出一支強大、得力的干部隊伍，全面負責“飛地經濟”的經營管理。但這需要飛入地政府密切配合，解決土地利用、房屋拆遷、勞動力管理、基礎設施建設等問題。也就是說，飛入地要專注于“飛地經濟”的公共基礎環境建設；在運行進入正常態后，可更多地參與“飛地經濟”運行，向飛出地經營班子多學習，以此減少扯皮、提高效率。
“飛地經濟”發展：最易受困于行政管理機制
“飛地經濟”依靠行政之手推動，其發展也會受制于現行的行政體制機制。這一主要矛盾表現在：
由于財政體制改革、土地利用和環境保護趨嚴等制度變化，“飛地經濟”在目前運行中遇到了上層政府管理制度調整導致的陣痛。如今年7月1日實施的新一輪省以下分稅制改革，取消了對合作共建園區等事項的稅收增量返還政策，支持經濟薄弱地區發展的資金，全部要納入轉移支付范疇，由各地政府統籌用于保工資、保運轉和保民生等方面。這一政策的調整，對現有“飛地經濟”的正常運行是個嚴峻考驗。
“飛地經濟”發展的最大困難是共建方政府之間的橫向協調，即市縣政府之間、縣與縣之間、縣與園區管委會之間的行政管理協調的難題，主要集中在稅收分成、管理機構設立、土地審批和征地拆遷，以及污染物排放等方面。
近年來，發展“飛地經濟”的宏觀經濟環境發生了變化，推動“飛地經濟”發展的市場動機和行政動力都在減弱。這主要是因為，飛入地本身要素價格快速普遍上漲，原有的經營成本優勢弱化，尤其是交通運輸、產業配套和生態治理的成本不斷提升，地方政府推動“飛地經濟”發展的動力不足。
受地理區位、自然環境、歷史文化等因素制約，以及飛出地與飛入地在改革意識、開放意識、價值觀念等方面存在差異，要真正實現地區間政府間的合作、產業轉移、互利共贏等存在一定困難。主要集中在以下三個方面：
在現行的體制機制下，中央政府或省級政府層面對“飛地經濟”的政策激勵不足。目前我國絕大多數地區對投資管理實行的仍然是正面清單管理制度，容易使“飛地經濟”的相關各方在投資項目決策、投資規模選擇等方面產生分歧，不利于開展合作。同時，“飛地經濟”發展受土地制約的態勢更加明顯，飛入地規劃區內的土地，轉為建設用地的過程冗長、涉及利益方復雜，整理出來的農村建設用地難以置換開發區建設用地。這些需要國家層面做出頂層設計。
飛入地與飛出地之間難以構建有效的利益分配與風險分擔機制。發展“飛地經濟”的核心是處理好雙方的利益分配與風險分擔問題。從利益分配來看，飛出地的利益需求是尋求過剩資本與產能的轉移，而飛入地的利益需求在于產值、就業與稅收。然而，受現行行政管理機構以及管理條例、管理方法等制約，飛出地與飛入地在“飛地經濟”共治模式下，分工往往不夠清晰。從風險分擔來看，飛入地作為“飛地經濟”的載體，直接承擔著土地開發、環境承載等一系列成本，如果“飛地經濟”發展不順利甚至失敗，那么損失就要由飛入地承擔，而飛出地的損失相對較輕。利益分配與風險分擔機制的不對稱，是阻礙雙方平等合作的重要因素。
在行政手段干預下，可能出現“拉郎配”式的合作或“一窩蜂”發展，不能真正順應地區發展的需求。一方面，這樣的發展模式可持續性差，隨著政策導向的變化會產生較大波動，不利于跨區域合作機制的長期穩定發展；另一方面，會導致真正想進行跨區域聯動發展的地區，難以得到政策支持。盡管“飛地經濟”在初期以行政手段為主導來推行，但事實上，“飛地經濟”的本質應是在尊重市場力量基礎上形成內生經濟合力，探尋主動合作機遇，而不是單純借助行政力量的傳幫帶。同時，產業轉移只有順應經濟區域化發展的市場需求，才能更快速有效地實現。因此，如何正確處理政府與市場的關系，顯得緊迫且重要。
突破困境：發展“飛地經濟”的對策建議
深化行政審批制度改革，加快推進負面清單管理制度在全國范圍內的實施，通過將園區改建為具有獨立法人地位的經濟實體，以“計劃單列”形式直接從省級或更高層面獲得土地、規劃、財政等權限，實現“飛地經濟”的去行政化、去區域化發展。例如土地審批，可以在現行土地審批屬地管理原則之上，由更高一級政府部門對跨區域共建園區設立專門的審批委員會，為“飛地經濟”發展提供土地政策支持。
對于可能存在的不同層級的管轄權縱向協調問題，應明確中央與地方的政策邊界。通過上級政府進一步簡政放權，給予“飛地經濟”發展足夠的制度創新“特權”或優先權，使地方政府保持合作的積極性。同時，賦予地方政府依據當地實際情況制定相應發展政策的權力，改善飛入地市場營商環境、降低交易成本，保障按照市場化原則和方式開展合作，對于條件允許的地區，還可以采取制定相關法律法規的方式，保證政策長期有效施行。
為避免共建園區的行政管理分割問題，根據《指導意見》，合作方可以通過建立常態化的議事協調機制，加強在產業發展、功能布局等方面的政策對接，及時研究解決園區建設、項目引進和運營管理中的問題；同時通過共同建立園區管理委員會，選派干部到園區任職、掛職，不斷創新管理體制，完善組織架構。以“江陰-靖江工業園區”為例，目前兩市成立了聯動開發協調委員會作為最高決策機構，協調解決聯動開發過程中出現的重大問題；江陰市政府在園區成立了管委會，負責園區投資開發和管理工作，同時負責國稅、質監工作；靖江市政府在園區成立了辦事處，負責園區的社會事務，同時負責國土、規劃、建設、水利、公安等方面的管理工作。當出現問題時，多個分屬不同地區政府管轄的部門可能存在溝通不暢等問題，對此可采取“干部互掛制度”，由江陰市政府選派本地國土、規劃、建設等部門相關人員到園區辦事處任職，由靖江市政府選派本地國稅、質監等部門相關人員到園區管委會任職，互相協助處理相關工作。
針對《指導意見》中提出的探索完善異地開發生態保護補償機制，在生態受益區共建合作園區，健全保護區與受益區的利益分配機制，需要兩地政府在現有的法律框架下，通過共同商議簽署具有法律效力的區域合作協議，明確利益共享及補償機制、履行模式、違約責任、糾紛解決機制和有效期限等細則，維持長期穩定的合作。
《指導意見》中提出鼓勵合作方共同設立投融資公司，采取政府和社會資本合作（PPP）等模式，吸引社會資本參與園區開發和運營管理；對于地區生產總值、投資額、進出口額等經濟指標，允許合作方考慮權責關系和出資比例以及能源消費、污染物排放等資源環境因素進行協商劃分，不做具體規定。這些順應了“飛地經濟”發展的市場化需求。未來還可通過進一步明確稅收分成機制、規劃稅款劃轉方式，為合作雙方政府提供激勵。
（作者：劉志彪，江蘇長江產業經濟研究院院長； 查婷俊，廣東外語外貿大學國際戰略研究院助理研究員）
