黨內法規和國家法律賦予黨員和公民監督權，其重要作用可以從三個方面來認識。首先，確立和彰顯黨員和公民應有的政治地位。其次，維護公共利益。最后，保護黨員或公民本人，以及他人的合法權益。充分發揮監督權的作用，是享有和行使這一權利的正確目的所在，如果背離這些目的，使監督權的行使成為滿足個人不正當私欲，而誣陷他人、造謠生事，影響黨組織和國家機關正常工作，破壞團結和諧，敗壞黨風政風和社會風氣的手段，就是權利的非法濫用。

黨員和公民監督權針對公權力機關，關聯公共利益（包括個人請求國家賠償），屬于私人公權利，與個人的人身權、財產權等私人私權利相比較，通常具有更大的權能強度、社會影響和主動進擊性。因而，行使監督權更需要負責、慎重、依法正當。這主要包括：

第一，不得違反黨內法規和國家法律的禁止性規定。黨內法規和國家法律在賦予黨員和公民各項監督權的同時，也有明確的禁止性規定。如《關于黨內政治生活的若干準則》在賦予黨員申訴、控告等監督權的同時，明確規定“不允許誣陷他人，對誣陷他人者，要按黨紀國法嚴肅處理”。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定“要嚴肅追查處理誣告陷害行為”。《中華人民共和國憲法》則在規定公民有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利的同一條款中，明確作出了“但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”的禁止性規定。

黨內法規和國家法律均將誣告陷害定性為違紀違法行為，其與批評、建議、控告、檢舉等權利的行使存在根本性的區別。誣告陷害在《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）中是誣告陷害罪，指捏造犯罪事實，向國家機關或有關單位作告發，意圖使他人受到錯誤的刑事追究，情節嚴重的行為。其有以下重要特征：一是行為侵犯的客體，是他人的人身權利和司法機關的正常活動；二是在客觀方面表現為針對具體的對象捏造其犯罪事實，并向司法機關或有關機關告發，情節嚴重；三是主觀方面出于故意，并具有使他人受到刑事追究的目的。除《刑法》的誣告陷害罪外，《中國共產黨紀律處分條例》第六十九條規定，“誣告陷害他人意在使他人受紀律追究的”屬于要給予紀律處分的違紀行為。《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十二條也規定“捏造事實誣告陷害他人，企圖使他人受到刑事追究或者受到治安管理處罰的”屬于應受處罰的治安管理違法行為。據此，廣義上誣告陷害也包括犯罪行為之外的違紀違法行為，即凡捏造違紀違法事實，意圖使他人受到黨紀、政紀或法律責任追究的行為都屬于誣告。在違紀違法構成上與誣告陷害罪相似，主要區別是目的不限于要使他人受到刑事追究，也可以是使他人受到黨紀政紀或其他法律責任追究，不論情節輕重。由此可見，誣告在目的上是使他人蒙冤受懲處，其動機復雜多樣，如為了挾嫌報復、嫁禍于人、逃脫罪責、妒賢嫉能、惡性競爭，甚至是心理陰暗、以害人為快、看人笑話等，都是基于喪失道德底線、不正當的私欲私利；在行為上是無中生有，編造、歪曲事實，以此迷惑、蒙騙主管機關或受理、查處的相關部門。因而，與正常行使監督權在目的和行為上都有區別。

第二，監督權的行使應當目的正當、符合黨內法規和法律規定的要求。監督權的行使在目的上是基于維護公共利益和保護自身合法權益的正當目的，符合法定要求則應當按照黨內法規和國家法律的有關要求來行使。如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定“黨員有權向黨負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實”，“有權在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員”。《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》第四十一條規定：“檢舉、控告、申訴人在檢舉、控告、申訴活動中，必須對所檢舉、控告、申訴的事實的真實性負責。接受調查、詢問時，應如實提供情況和證據。”在這里，“有根據地批評”“負責地揭發、檢舉”，對“事實的真實性負責”等都是相關要求，即行使監督權指控、舉報他人時，一定要有根據，保證事實的真實性。黨員和公民行使批評、建議、申訴、控告、檢舉等權利，最基本的要求就是必須客觀、真實。這包括：一是要有事實根據；二是反映的是真實的情況，不能編造事實和歪曲事實；三是負責任地核實所掌握的材料，并通過綜合分析判斷盡可能保證事實的可靠性、準確性；四是慎用言辭，避免自己隨意定性和作出結論性判斷，對行為的定性和結論應當由具有法定職權的有關機關依據查實的事實情況和相關法律規定作出。

第三，按照法定途徑和方式行使監督權。監督權中的批評、建議權，申訴、控告、檢舉權，以及取得國家賠償的權利等各有區別和作用。有些無需特定的途徑和方式，如批評、建議可以口頭和書面形式向有關黨組織和國家機關提出，也可通過媒體提出。有些則要通過特定途徑和方式提出，如申訴應當以申訴書的形式向作出原處理的機關或上一級機關提出；控告如果是提起行政復議或訴訟，則應當以復議申請書或起訴狀的形式向有管轄權的復議機關和人民法院提出；等等。按照法定途徑和方式有序行使監督權，可以避免不必要的周轉延誤，保證效率，減少監督活動的成本和受理機關的工作成本，也有利于受理和處理機關的正常工作。

（作者為中南財經政法大學教授，法治發展與司法改革研究中心首席專家）

【注：本文系國家社科基金重點項目“社會主義民主政治中的公民參與及其法治化研究”（項目號：14AZD138）階段性成果】

責編/肖晗題 美編/李祥峰

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