加強和創(chuàng)新社會治理，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求、重要方面，是人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的重要保障。南通市崇川區(qū)按照中央有關(guān)決策部署，以九“重”九“建”的布局與路徑，全面持續(xù)推進社會管理向社會治理的深度轉(zhuǎn)型和不斷創(chuàng)新。
重深化改革，建社會治理制度
新中國成立后建立的社會管理體制是以計劃經(jīng)濟手段實施對社會的全面控制，這種體制在今天看來似乎存在許多缺點，但其將國家體制與計劃經(jīng)濟相融合的社會管理體制，在當時內(nèi)憂外患的嚴峻形勢下表現(xiàn)出超強的穩(wěn)定性，是有其必然性和合理性的。改革開放以來，我國原有的社會管理體制在為這場偉大變革提供穩(wěn)定環(huán)境與條件的同時，也逐步暴露了不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步的種種弊端。
黨的十八大以來，南通市崇川區(qū)委通過調(diào)研分析，認為社會管理必須向社會治理轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新，才能解決以下幾個問題：一是政府服務(wù)滯后于經(jīng)濟市場化和全球化進程，不能滿足人民群眾要求，社會事業(yè)發(fā)展較慢，社會保障體系和社會管理制度還不健全；二是在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了貧富差距拉大、社會保障覆蓋率較低、就業(yè)形勢嚴峻等問題，社會建設(shè)缺失較多；三是社會組織形態(tài)和社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，以非公有制部門為代表的新生社會組織迅速成長，民營企業(yè)和個體戶數(shù)與就業(yè)人數(shù)大幅度上升，但政府社會管理方式尚不能適應(yīng)這種變化，為新生社會組織和階層服務(wù)的理念、方法、機構(gòu)缺失；四是不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多，利益訴求渠道不通暢，缺乏為利益訴求表達服務(wù)的社會團體與機構(gòu)；五是群眾組織官僚化，社會中介組織未能成為政府職能轉(zhuǎn)移的載體，社會團體等民間組織的作用尚未得到充分發(fā)揮，社會的自我組織能力不強。
面對這些問題，南通市崇川區(qū)委認為，不能“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，不能用“摸著石頭過河”的老思路老辦法，而應(yīng)按照黨的十八大提出的全面深化改革戰(zhàn)略部署要求，在中央頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地實際，制訂出一套規(guī)章制度，積極推進社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新。這些規(guī)章制度要著重解決以下問題：一是從觀念到要素投入，改變經(jīng)濟建設(shè)“一手硬”、社會治理“一手軟”的問題，將民生和社會建設(shè)作為城區(qū)政府的中心工作。二是解決社會治理的主體缺位與越位問題，構(gòu)建黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會治理工作新格局。三是將提高基層組織社會治理能力作為基礎(chǔ)性工作，大力建設(shè)和發(fā)展群眾組織、社團和志愿者隊伍，明確企事業(yè)單位參與社會治理的責任，暢通公民參與社會治理渠道。四是解決社會治理盲區(qū)，外來人口的就業(yè)、保障、生育、教育、退休都要列入社會治理與服務(wù)。五是改革傳統(tǒng)主要依靠管、控、壓、罰的治理方式，充分發(fā)揮政府服務(wù)職能，提高依法治理的能力水平，完善社會政策，優(yōu)化道德教育，充分發(fā)揮黨的群眾工作優(yōu)勢。六是充實和優(yōu)化社會治理干部隊伍，増強決策科學化水平，提升各級干部社會治理能力與素質(zhì)，提升應(yīng)對公共突發(fā)事件和運用新興媒體、引導輿論的能力。
近年來，崇川區(qū)制訂了《社區(qū)“一辦一委三室”建設(shè)實施辦法》《公職人員參加社區(qū)志愿服務(wù)管理辦法》《志愿者星級評定及嘉許辦法》《社區(qū)責任醫(yī)生管理辦法》《社區(qū)律師管理辦法》《群眾評議工作實施辦法》等一系列規(guī)章制度。這些規(guī)章制度，體現(xiàn)了依法冶國與以徳治國相結(jié)合、治標與治本相結(jié)合、吃透上情與貼近實際相結(jié)合的思想 ，引導崇川區(qū)的社會管理向社會治理轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新，確保了社會治理在制度的軌道上正確運行。
重社會穩(wěn)定，建民生投入機制
正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，確保我國社會穩(wěn)定，這是堅持中國特色社會主義道路的基礎(chǔ)，也是社會治理的重要任務(wù)。因此，將社會穩(wěn)定視作“重中之重”，實行“維穩(wěn)”責任制和“問責制”，對強化各級政府在社會治理中的主體責任起到積極作用。黨的十八大以來，崇川區(qū)委對如何搞好“維穩(wěn)”工作有了更深刻的認識，認為現(xiàn)代社會治理體系中的“維穩(wěn)”工作，不應(yīng)主要依靠強力，也不應(yīng)不計代價花錢買平安，更不能以“維穩(wěn)”為名，去拓展政府的權(quán)力與職能。社會治理的根本在于民生建設(shè)，只有從民生的源頭解決諸多矛盾，社會才能長治久安。崇川區(qū)在堅持“維穩(wěn)”責任制的同時，著力加強民生建設(shè)，加大了對教育、醫(yī)療、就業(yè)、交通、住房、養(yǎng)老、社區(qū)等民生建設(shè)領(lǐng)域的投入。
“十二五”期間，崇川區(qū)累計安排民生建設(shè)資金106億元，2015年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比“十一五”末增長64%。新（改擴遷）建學校11所、街道衛(wèi)生服務(wù)中心8個；累計新增就業(yè)6萬人次，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在2.05%以內(nèi)；城鄉(xiāng)居民參保率98%，被征地農(nóng)民（36104人）全部落實企業(yè)職工養(yǎng)老保險。相比“十一五”末，2015年全區(qū)上訪量下降25.5%；刑事警情“七連降”，從2008年的12320起下降到2015年的8403起，累計下降31.8%，公眾安全感升至全市第二（2008年92%、2015年97.5%）。拆遷、安置量持續(xù)增長（2015年相比“十一五”期末分別增長43%和56.3%），完成房屋征收822萬㎡，是“十一五”期間的2.2倍；建設(shè)安置房668萬㎡，交付463萬㎡，比“十一五”期間分別增長96%、73%，但因拆遷和安置問題引發(fā)的上訪量分別下降49%和33%。
重政府服務(wù)，建標準化公共服務(wù)中心
現(xiàn)代政府的職能，不僅體現(xiàn)在通過制定和實施一系列社會政策和法律規(guī)范，對社會組織和社會事務(wù)進行管理，而且表現(xiàn)在為社會和群眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上。政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在預防、解決社會問題，處理社會矛盾，調(diào)整社會關(guān)系，改善社會生活方式，完善社會制度，減少社會發(fā)展障礙等方面，具有重要作用。
黨的十八大以來，崇川區(qū)委將為社會和群眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)作為提升社會治理水平的基礎(chǔ)工作。一是明確了政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責任，成立購買社會組織公共服務(wù)聯(lián)席會議，明確發(fā)改、監(jiān)察、財政、民政、審計等部門職責。二是列出了提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的名錄，制定政府購買社會組織公共服務(wù)實施方案及清單。三是規(guī)范和公開提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的流程，明確項目設(shè)立、預算申請、立項審查、項目申報、競標評審、項目管理等環(huán)節(jié)。四是按標準建設(shè)了區(qū)、街道和社區(qū)三級公共服務(wù)中心，近五年區(qū)財政累計投入10多億元，建成區(qū)便民服務(wù)中心，實現(xiàn)街道便民服務(wù)中心和社區(qū)公共服務(wù)平臺全覆蓋。
重秩序控制，建自治自理社會
社會治理的重要任務(wù)之一就是要化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。維護社會穩(wěn)定有兩種實現(xiàn)方式：一是控制性秩序，即依靠強大的控制性權(quán)力，控制每一個社會組織和個體的行為與言論，從而使社會整體上不出現(xiàn)動蕩，保持社會穩(wěn)定；另一種是自治性秩序，即每個社會組織和個體都在認同社會共識、遵循社會基本行為規(guī)則的基礎(chǔ)上，行使自己的權(quán)利，并對自己的行為負責，從而使各個社會組織和個體都能協(xié)調(diào)共處、自治有序。這兩種方式都可以使社會穩(wěn)定。控制性秩序，不可避免地存在高風險、高成本、低創(chuàng)造力、低效率，以及社會缺乏活力并難以持久等弊端。雖然在某種意義上講，要實現(xiàn)自治性穩(wěn)定，往往要以控制性秩序為基礎(chǔ)，或由它過渡而來，但社會治理創(chuàng)新的目標和境界是拓展社會空間，最大限度地激發(fā)社會活力。
黨的十八大以來，崇川區(qū)委根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)、新機遇對社會治理提出新要求，在改進和優(yōu)化控制性秩序工作的同時，對建沒自治性秩序進行了積極探索。一是發(fā)展社團組織。從2009年起連續(xù)三年開展“社區(qū)社團千團大建”活動，全區(qū)登記備案社團組織2214家，形成志愿服務(wù)、興趣愛好和參與社會管理三類社區(qū)社團。二是建設(shè)義工隊伍。常態(tài)開展志愿服務(wù)“百千萬”行動，社區(qū)鄰里黨支部組建“8+N”服務(wù)隊，建立互助服務(wù)型特色黨小組1200余個；廣泛發(fā)動轄區(qū)專業(yè)服務(wù)企業(yè)和社會組織，全區(qū)組建專業(yè)服務(wù)隊300余支，開展愛心送餐、陽光驛站等服務(wù)（北濠橋社區(qū)義工聯(lián)合會從6名80后組成的網(wǎng)絡(luò)自發(fā)志愿行動小組，發(fā)展成擁有234名義工的自覺性公益組織，已累計開展助老、助殘、助學等公益活動近2000場）。三是建立參與平臺。構(gòu)建以居民數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)、鄰里為終端、移動互聯(lián)為手段的全區(qū)社區(qū)信息平臺，建設(shè)區(qū)級居民信息云數(shù)據(jù)處理中心和便民服務(wù)呼叫中心；開發(fā)運行志愿服務(wù)網(wǎng)站，實現(xiàn)了5萬注冊志愿者信息和服務(wù)檔案的常態(tài)化管理。
各種社會組織和社團參與社會治理，使居民成為社會治理的主人，拓展了居民民主參與和利益表達的渠道和途徑，將維系社會秩序和激發(fā)社會活力有機統(tǒng)一起來，自治性秩序注入了新的動力與活力，提高了居民參與意識與參與能力，為建設(shè)自治自理社會提供了組織條件，提高了民主制度的效率和穩(wěn)定性。
重重心下移，建基層民主和自治
我國傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)是國家與社會一體化，政府機構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)呈金字塔型，行政力量在社會領(lǐng)域發(fā)揮主導作用。改革開放后，雖然市場機制開始滲進社會領(lǐng)域，但是行政力量在社會領(lǐng)域發(fā)揮主導作用的格局依然沒有太大改變。在此背景和基礎(chǔ)上的社會治理，各種政冶經(jīng)濟資源向上集中，工作方式主要是行政手段。
社會治理的重心在基層，各種要素應(yīng)向基層匯集，為群眾服務(wù)。基層的社會治理工作應(yīng)發(fā)展社會主義民主，實行社會自治。政府不僅要轉(zhuǎn)變職能，而且要將社會治理工作的重心下移，將社會治理的政治經(jīng)濟資源向基層匯集。工作方式改變的一項重要內(nèi)容就是向基層放權(quán)，由過去政府依靠行政手段一桿子捅到底，改由基層民主和自治。南通市崇川區(qū)在推進社會管理向社會治理轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新過程中，將工作重心下移，高度重視基層民主和自治建設(shè)，主要措施與做法是以評議服務(wù)開展自治。一是組織評議有團隊。社區(qū)成立由“兩代表一委員”、鄰里居民代表、業(yè)主委員會成員、社會組織和轄區(qū)單位負責人參加的群眾評議團，通過協(xié)商推選產(chǎn)生組織機構(gòu)，以群眾需求為導向，議民生實事、評干部作風、選先進典型。二是議事協(xié)商有規(guī)章。制訂社區(qū)群眾評議工作實施辦法，把群眾評議貫穿民生項目實施的全過程。依托群眾評議團，通過入戶走訪、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等途徑，就老小區(qū)改造、小區(qū)物業(yè)管理、日托服務(wù)等居民關(guān)注的大事難事要事，向居民群眾征集意見建議，實施過程和成效接受群眾監(jiān)督評議。按群眾支持率決定項目實施，支持率低于50%的一般不予實施。三是評議結(jié)果有運用。強化群眾評議結(jié)果運用，將其與社區(qū)干部、下沉執(zhí)法人員、責任醫(yī)生、社區(qū)律師等人員考核掛鉤，作為項目實施績效考核、評先評優(yōu)、職務(wù)晉升、典型培樹的重要依據(jù)。
重政府責任，建多方參與格局
政府在社會治理中承擔著“領(lǐng)導責任”和“主體責任”，南通市崇川區(qū)制定《關(guān)于加強社區(qū)鄰里建設(shè)的意見》，把城市管理領(lǐng)域相對集中的行政處罰權(quán)下放到街道，依法依規(guī)地明確了區(qū)、街道兩級政府和相關(guān)職能部門與負責人，在社會治理中的崗位、責任及激勵獎懲條件，使政府的“領(lǐng)導責任”和“主體責任”制度化、程序化，扎扎實實地落到實處。
政府在社會治理中承擔著重要的“領(lǐng)導責任”和“主體責任”，但絕不是由政府包攬社會治理的一切權(quán)力、一切事務(wù)、一切責任。現(xiàn)代社會治理中的政府責任還有一個重要內(nèi)涵，即政府要構(gòu)建起多方參與格局，這種社會參與不僅是限于機關(guān)、團體、企事業(yè)單位出人出物出錢參與社區(qū)建設(shè)，更重要的是讓社會資本、民間組織、社會團體廣泛參與社會管理，鼓勵民眾以制度化或非制度化的途徑參與社會政治生活，構(gòu)建起由政府擔負主要責任，同時由多元主體參與的類似于“股份制公司”或“股份合作企業(yè)”形式的社會治理新格局。
近年來，崇川區(qū)深化社區(qū)鄰里街坊基層社會治理體系建設(shè)，完善“一心三體多元”（社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心、社區(qū)綜治辦三個主體，鄰里、街坊、集體經(jīng)濟組織、業(yè)委會、社區(qū)社會組織、駐區(qū)企事業(yè)單位等多元主體）架構(gòu)，強化黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理格局。
重“屬地管理”，建職能部門責任制
社會治理實行“屬地管理”責任制，其合理性在于將一定區(qū)域一定空間的社會治理事務(wù)統(tǒng)籌起來進行扎口管理，統(tǒng)一考評，責任明確，避免“多龍治水”，互相扯皮與推諉。實踐證明，這是當今城市社區(qū)管理中行之有效的一個好辦法。
黨的十八大以來，南通市崇川區(qū)對社會治理“屬地管理”責任制進行了“升級優(yōu)化”：一是糾正了一些地方把“屬地管理”絕對化和模式化，把一切責任和矛盾推給社區(qū)，使基層不堪重負的做法；明確了“屬地管理”事務(wù)的范圍，那些沒有法律授權(quán)或是沒有管轄權(quán)的事務(wù)，若不交社區(qū)，社區(qū)就不承擔責任。二是相關(guān)服務(wù)事務(wù)交由社區(qū)的，須將相應(yīng)的人財物資源隨之配套，使“屬地管理”做到責、權(quán)、利相結(jié)合，讓基層“積極作為”，不“亂政”和“擾民”，讓“不作為”無借囗。
在強化優(yōu)化“屬地管理”的同時，崇川區(qū)對相關(guān)職能部門在社會治理中的功能作用進行了梳理和明確，制訂了工作責任制，并要求這些部門將職能沉到基層，將人力物力財力投到社區(qū)，在“屬地管理”中有明確的事務(wù)與責任，實現(xiàn)了社會治理中的部門責任制與“屬地管理”的對接與融合。
整合工商、衛(wèi)生、藥監(jiān)等部門職能，組建區(qū)市場監(jiān)管局，并在每個街道設(shè)立市場監(jiān)管分局；試點組建街道綜合行政執(zhí)法局，明確街道辦事處的屬地城市管理主體地位，形成跨部門綜合行政執(zhí)法工作機制，推行“一個執(zhí)法主體、一支執(zhí)法隊伍、一套執(zhí)法程序”工作模式。
重現(xiàn)代技術(shù)，建群眾工作隊伍
隨著社會發(fā)展和人民群眾的需求提升，現(xiàn)代技術(shù)在社會治理中的功能與作用，越來越凸現(xiàn)出其重要性。黨的十八大以來，崇川區(qū)髙度重視現(xiàn)代技術(shù)在社會治理中的作用，先后投入1.3億元構(gòu)建“三位一體”人防技防物防相結(jié)合的防控體系，建成城郊社區(qū)技防監(jiān)控室45個，安裝視頻監(jiān)控探頭13000多個，實現(xiàn)區(qū)域全覆蓋；建立了區(qū)社會管理服務(wù)中心、便民服務(wù)中心，街道社會管理服務(wù)中心，社區(qū)公共服務(wù)平臺、綜治辦公室三級網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了社會治理裝備的現(xiàn)代化，大大降低了社會矛盾和公共突發(fā)事件機率，提升了處置的準確性、機動性和速度。
崇川區(qū)委認識到，無論技術(shù)裝備程度有多先進，無論解決社會問題的物質(zhì)條件有多少改善，都不能取代黨的群眾工作在社會治理中地位和作用。現(xiàn)代科技裝備是社會治理的“硬實力”，群眾工作是社會治理的“軟實力”，“硬實力”要靠“軟實力”來操作，只有將“硬實力”和“軟實力”有機結(jié)合起來，社會治理才能實現(xiàn)現(xiàn)代化。
做好群眾工作要有好的隊伍。黨的十八大以來，崇川區(qū)把服務(wù)群眾作為首要任務(wù)，健全務(wù)實有效的群眾工作長效機制。一是聯(lián)系群眾的長期化機制。健全黨員領(lǐng)導干部聯(lián)系點制度，集中開展“鄰里聽音、四訪四問”等活動，堅持定時、定點、定主題，組織黨員領(lǐng)導干部深入基層廣納民意。推行黨代表定期訪民情、知民意制度，實現(xiàn)訴求代言、事務(wù)代辦、惠民代理“三代”全覆蓋（目前全區(qū)設(shè)立了123個黨代表工作室，為群眾無償代辦各類事項2.8萬件）。二是服務(wù)群眾的長效化機制。建立領(lǐng)導掛鉤責任制，區(qū)四套班子掛鉤環(huán)境綜合整治等“八個一”項目；扎實開展機關(guān)黨員干部“百千萬連心行動”，實現(xiàn)黨員干部結(jié)對幫扶、志愿服務(wù)、一線鍛煉全覆蓋。1175名黨代表、人大代表、政協(xié)委員、機關(guān)干部掛鉤社區(qū)、服務(wù)群眾；選派500名區(qū)級機關(guān)干部以全脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)、階段性脫產(chǎn)方式參加房屋征收、矛盾化解，解決或協(xié)調(diào)解決各類難題1100多件。三是動員群眾的常態(tài)化機制。推行鄰里評議式自理和街坊公約式自律，強化安置房建設(shè)未來業(yè)主監(jiān)督制度、老小區(qū)改造群眾監(jiān)督制度，選聘150余名未來業(yè)主監(jiān)督安置房項目建設(shè)，邀請300多名群眾監(jiān)督老小區(qū)整治。調(diào)動群眾參與矛盾糾紛排查、大調(diào)解等工作的積極性，組建30多家調(diào)解社團，專兼職調(diào)解志愿者630名。
重實際效果，建科學考核標準與方法
科學的考核標準與方法，是引導社會治理現(xiàn)代化的標桿。現(xiàn)在社會治理工作考核中最大的問題就是形式主義嚴重，檢查評比太多太濫。其中一個很重要的原因在于，政府各部門往往都強調(diào)自己工作在社會治理中的地位與重要性，制定了相關(guān)的考核考評指標，層層貫徹，層層加碼，以“一票否決”的方式與基層干部的職務(wù)晉升、評選先進、獎金獎勵等掛鉤，不僅使基層干部苦不可言，而且導致了弄虛作假現(xiàn)象嚴重。
黨的十八大以來，崇川區(qū)委堅決清理各種形式主義，制訂了科學考評標準與方法，提升社會治理工作實效。一是制定準入制度。嚴格社區(qū)工作準入，全區(qū)各部門進社區(qū)事項由110項壓縮至50項；推行“四單一圖”（基層黨務(wù)、政務(wù)、事務(wù)、服務(wù)四項清單表和服務(wù)規(guī)范運行圖）制度，清理社區(qū)牌匾，規(guī)范功能室設(shè)置，精簡臺帳1/3。二是強化責任考核。制定《深化社區(qū)鄰里基層治理體系建設(shè)推進辦法》等考核辦法，把深化社區(qū)鄰里基層治理體系建設(shè)績效評估考核納入社會建設(shè)戰(zhàn)線重點工作考核內(nèi)容，明確績效評估考核標準。嚴格責任落實，量化任務(wù)指標，確保取得實效。
【本文作者為中共南通市崇川區(qū)委書記】