【摘要】建設雄安新區的根本戰略意圖有三，一是使其成為非首都功能集中紓解承接地，二是分流京津冀過密人口，三是優化京津冀產業結構和區域布局。因此，要把“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念同雄安新區的三個戰略意圖結合起來。

【關鍵詞】雄安新區 京津冀 新發展理念 【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

中共中央和國務院關于在華北平原建立雄安新區的決定，是一個關于京津冀協調發展，乃至全國區域經濟協調發展的大手筆。依照三年前已經定下來的北京紓解非首都功能的京津冀發展基調，為避免在紓解過程中發生優質資源碎片化流失，應當整體性地、集中性地紓解出去。這樣一來，選擇一個低度發展的區域作為集中轉移非首都功能的承接地，就在情理之中。

雄安新區建設規劃是一項時間跨度很大的戰略規劃

紓解非首都功能的首要問題就是選址。首都北京已經染上大城市病，因此在北京地界內就近紓解對治愈大城市病起不了太大作用，而向京津冀地界之外紓解，其運作成本又太高，國外不乏類似的失敗案例。現在黨中央把非首都功能紓解地選在北京南部的華北明珠白洋淀水域周邊，建設連接北京、天津和石家莊三座大城市的三角新區，這是一個非常高明的選址，其區位優勢不言自明。

制定雄安新區建設規劃，是一項時間跨度很大的戰略規劃。一般說來，一項嚴密的戰略規劃包括理念、目標、重點、布局、步驟、手段六大要素。關于雄安新區發展理念，《中共中央、國務院決定設立河北雄安新區》（以下簡稱《決定》）中首先明確要依照“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念來引領。依照新發展理念，雄安新區具體定位于四個區域特色：綠色生態宜居新城區、創新驅動發展引領區、協調發展示范區、開放發展先行區。更重要的是，建設雄安新區的根本戰略意圖有三，一是使其成為非首都功能集中紓解承接地，二是分流京津冀過密人口，三是優化京津冀產業結構和區域布局。因此，不能空談五大新發展理念，而是要把新發展理念同雄安新區的三個戰略意圖結合起來。

新區建設的目標在《決定》中也有明確說法，就是關于七個目標城市的界定：智慧城市、生態城市、新產業城市、管理樣板城市、綠色交通網城市、新機制城市、開放城市。為此，相關規劃機構還需要選擇具體規劃指標來實現上述七個城市戰略決策目標。在具體制定規劃目標時，應當允許適當突出某個目標，或者合并、或者增設若干個目標。但是總體上說，七個城市建設目標表明了新區最終要達到的狀態，離開了這些目標狀態，新區建設的戰略意圖就有可能落空。這在雄安新區建設中是要力圖避免的。

新區建設的重點在規劃中要加以進一步闡述。新區建設主要戰略意圖之一是紓解非首都功能。目前關于非首都功能的討論還沒有結束，但可以比較清晰看到的是：教育、醫療、體育、軍事、物流、經濟等不是首都主要功能。目前社會上猜測央企總部、解放軍總部機關、高等院校、大型醫院入駐新區有一定道理，但這不是問題的關鍵。問題的關鍵是要看它們是否承載著首都核心功能，是則留，不是則去。長期來看，京城中的古城風貌、人文景觀都需要逐步恢復，京城交通嚴重擁堵地段都需要逐步清理，京城嚴重霧霾源頭都需要根除，而占據這類資源的機構、設施、產業、人口都需要逐步遷到雄安新區。

北京和雄安新區要利用地理位差和政策落差而實現雙贏

新區內也需要大力發展主導產業。這是新區能夠保持就業、保障稅收、保持城市活力和可持續發展的重要經濟基礎。但建立的產業重點應當是節能環保的高端制造業和服務業，并與京津冀其他產業形成產業鏈，不要追求小而全。北京首都功能之一是科技創新，而雄安新區建設目標之一也是創新驅動，這兩個功能要相互配合，不能簡單地理解成把中關村一大批科技企業遷入到雄安新區。最有可能的是，中關村與雄安互為科技產業鏈上的一端或一環，相互之間并非競爭關系而是價值鏈上的互補關系，利用地理位差和政策落差而實現雙贏。

新區建設的布局也是規劃中的重要內容。雄安新區環繞著華北明珠白洋淀。白洋淀經過不斷治理，生態環境有所恢復，目前淀域面積366平方公里。在新區規劃中這個面積只能擴大而不能減少，否則綠色理念體現將會大打折扣，而且白洋淀水域面積和濕地面積還需要繼續恢復和修復。為此，規劃布局的第一步，就是依照主體功能區的要求，將淀區作為限制或禁止開發區列入保護，實施更細的保護規定。規劃布局的第二步，就是環繞淀區邊界向淀區外劃分若干層次的開發區域，并分區確定、組團式發展各個功能區。離淀區越近，環保標準越高。規劃布局的第三步，就是按照大交通綜合體系的概念，規劃整個新區交通網絡，進行立體交通規劃布局，其中特別要考慮建設環淀區公路。原則上，新區周邊已有北京南部機場、城市地鐵、城際高鐵、京廣鐵路和高速公路等設施，因此新區可以依托于現有交通體系進行配套建設和無縫對接。

新區建設的步驟在《決定》中明確分近、中、遠三個時期。大體上，五到十年為一個周期，可以將雄安新區建設分為三期：起步期五年，完成新區基礎設施建設和分區修復改造任務，包括原住民的集中搬遷安置；發展期十年，完成新區功能布局和重要功能項目入駐建設任務；完成期十年，實現規劃的主要城市目標。建設雄安新區是千年大計，不能操之過急。

雄安新區建設應規劃先行，有序推進

新區建設的手段是實現規劃目標的關鍵。在手段選擇和運用方面，雄安新區建設具有后發優勢。從理論上分類，手段有經濟、法律、行政、道義等，從現實運用看，手段也有招商引資、PPP模式等。在運用手段推進雄安新區建設時，需要注意解決幾個認識問題。

第一，雄安新區建設前期應堅持政府主導，規劃先行，有序推進，集中成片開發。要明確市場的作用是在中后期建設中發揮，防止新區建設遍地開花，碎片式發展。這與自覺遵循和利用經濟規律、市場規律、城市發展規律是一致的。

第二，成立統一指揮和推進新區建設，并因地制宜創新這個平臺。雄安新區建在河北地界，受河北省節制，但是建設的主要資源和動能來自北京和天津，因而與京津冀協同發展的領導指揮平臺溝通協調好，才能順利推進新區建設。

第三，雄安招商要有方向感，在京津冀區域內以北京、天津為主；招商要有層次感，低端、污染項目絕不考慮。當年深圳特區是舉全國之力建成的，建成后因為污染問題又不得不騰籠換鳥，進行結構升級，期間付出了不少經濟轉型成本。浦東新區建設一開始避免走深圳特區建設老路，經濟結構起點較高。但是由于沒有連片開發，到了升級為自貿區時，分成大小四個區域板塊帶來的時空管理分散也是問題之一。而雄安舉京津冀之力建設，成片開發，可以避免前面兩區的不足。

第四，最大限度發揮中國特色制度優勢和創新制度。目前我們可利用的制度有很多，如國有企事業制度、土地公有制度、人口戶籍制度、規劃制度、中央集權與地方分級管理制度、財政轉移支付制度等。通過雄安新區建設，一方面將這些制度的優勢淋漓盡致地發揮出來，繼續創造中國速度和中國效率，另一方面針對這些制度存在的某些不足來探索改革，對制度加以創新性改進，也是新區建設的題中應有之意。

（作者為中國人民大學經濟學院教授）

【參考文獻】

①《中共中央、國務院決定設立河北雄安新區》，新華社，2017年4月1日。

責編/張寒 美編/王夢雅

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