【摘要】培育新生中小城市是國家推進新型城鎮化的重要內容，2017年《政府工作報告》在部署今年工作時明確指出，“支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市，發揮城市群輻射帶動作用”。當前，我國發展正處在爬坡過坎的關鍵階段，加快培育和發展新生中小城市，可以有力推動我國新型城鎮化建設，促進經濟社會健康協調發展。

【關鍵詞】中小城市 新型城鎮化 頂層設計 【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

地方政府高度重視，培育發展新生中小城市已見成效

“十二五”以來，圍繞中共中央、國務院的戰略部署，地方著力推進新型城鎮化建設，在新生中小城市的培育方面統籌規劃，鼓勵探索和先行先試，扎實推進，成效明顯。

因地制宜，整體規劃與分類指導相結合。我國東、中、西部不同地區、不同區域經濟社會發展狀況相差較大，城市化發展水平不均衡。各地在培育和發展新生中小城市時十分注重省域統籌、地方主導、“多規合一”，形成了各具特色的城市化發展模式。浙江省市場化程度較高，但面臨“城少鎮多”和“小城市稀缺”的城鎮結構嚴重失衡問題，2011年編制了“2011-2020年浙江省城鎮體系規劃”，提出了“三群四區七核五級網絡化”的城鎮空間結構與五級城市體系。吉林省制定了省內東中西三大板塊的區域發展戰略，構建以“一群三組團”為主體、以“兩軸一環”城鎮軸帶為骨架、以節點城市為支撐、以重點小城鎮為補充的新型城鎮化形態格局。四川省地形復雜多樣，少數民族聚居地眾多，自然資源差異顯著，2013年開展“百鎮建設行動”，每年選取100個基礎條件好，發展潛力大，特色優勢明顯的小城鎮進行重點培育，以21個省級重點鎮為龍頭的300個試點示范基地競相發展。

注重產業支撐，推進產城融合、產城聯動。浙江、四川等省目前開展的打造特色小鎮的核心之舉便在于強化產業支撐，以特色產業立鎮。以浙江省為例，縣域城鎮化是浙江省城市化快速推進的主要力量，縣城與中心鎮為代表的中小城市是吸納農村轉移人口的主要平臺。目前，浙江省已初步形成杭州、寧波、溫州、金華-義烏四大都市區，紹興、金華、永嘉等7個省轄大城市，縣域中心城市（縣城），中心鎮與一般鎮所構成的五級城市體系。其中，諸暨市店口鎮擁有2家中國500強企業，11家年銷售10億元以上企業，176家規模以上企業及3500余家中小企業；義烏堅持“興商建市”的發展之路，形成了“市場＋產業＋城市”的聯動融合發展模式。

深化改革，擴權賦能，積累可行經驗。浙江省2010年底在保持鎮級建制不變，符合法律法規前提下，賦予全省27個試點鎮與縣（市）級政府基本相同的經濟管理權限，包括土地使用權、財政支配權、行政審批權、公共事務管理權。吉林省長春、吉林、延吉、二道白河等7個城市（鎮）先后列入國家新型城鎮化綜合試點，在建立農業轉移人口成本分擔機制、建立多元可持續的城鎮化投融資機制、宅基地制度改革、創新設市設區模式等方面積極探索。

抓好落實政策，加強要素保障。第一，深入推進農民市民化的政策落實。浙江省試點鎮農村承包土地流轉率已達到63.8%，宅基地確權登記率達到81.8%，推動了3.27萬名農民進城落戶。很多地方全面或有條件地逐步放開城區和建制鎮落戶限制，推進公共服務，使新市民“進得來、留得住、過得好”。第二，創新用地供給方式。吉林省公主嶺市范家屯鎮探索利用建設用地增減掛鉤政策，通過盤活集體建設用地存量解決城市建設用地增量問題；把置換的建設用地指標投放到黃金地段，通過土地開發和土地融資等手段解決建設資金問題；建設資金主要用于基礎設施和農民新型社區建設，較好地解決了城鄉一體化進程中“土地、資金、人口”三個平衡問題。第三，拓寬資金來源。建立專項補助資金、積極引導政策性貸款、社會資本參與城市建設，靈活運用BT、BOT、PPP、捐資等模式，推進城鎮基礎設施及學校、醫院、文化設施等建設項目，加速城市功能完善。

尊重自然規律，體現歷史人文特色。吉林省二道白河鎮地處長白山區，堅持以“生態保護第一”為原則，把保護好長白山的自然原生態和生物多樣性作為開發建設活動的前提。浙江省要求各特色小鎮體現出各自獨特的風格與味道，烏鎮、西塘等十分注重保留水鄉原汁原味的歷史文化風貌，巧克力甜蜜小鎮通過整合巧克力工廠與溫泉，形成了集工業旅游、主題樂園、休閑度假、文化創意于一體的獨特風格。

我國城市整體數量偏少、中小城市增長嚴重不足仍是城鎮化最大短板

相對于經濟社會和城市化進程的快速發展，我國城市整體數量偏少、中小城市增長嚴重不足仍是城鎮化最大短板。從國際經驗看，日本城市人口1.15億，有787個城市，城市化率從38%提高到70%期間，城市從166個增長到652個；美國城市人口2.58億，城市數量多達10158個，城市化率從20%提高到50%期間，城市由392個增長到2722個。我國城鎮人口已達7.7億，城市數量只有656個，且城鎮化率從31.91%提高到56.1%期間，城市從668個降至656個。經過調研，我們認為存在的問題主要有：

中小城市數量增長阻力較大。我國“縣改市”停滯多年，開閘放行后仍然比較謹慎。“十三五”規劃明確提出允許符合條件的特大鎮設市，實際工作中“鎮設市”還存在障礙：一是法律層面，“鎮設市”在憲法規定的原有行政區劃隸屬關系中找不到定位；二是特大鎮所在省、市、縣各級政府在經濟指標、脫貧任務、人事安排上利益訴求有差異，導致鎮設市“兩頭熱、中間冷”。

生產要素配置效率不高。不少中小城市土地利用效率不高；建設資金缺口較大，基礎設施建設融資模式較單一，政府投資比重大，多元化投資體制尚未建立；人力資源也十分缺乏。

政府職能亟待轉變。一些縣、特大鎮的行政管理權限、方式已無法滿足實際經濟、人口體量的需求，“小馬拉大車”，財權、事權不相匹配，教育、文化、醫療、治安等公共服務存在明顯短板。

中小城市缺位是新型城鎮體系中的短板，積極培育新生中小城市

加強頂層設計，盡快出臺設市標準。中小城市缺位是新型城鎮體系中的短板，增加中小城市數量是補齊短板的重要手段。一是新標準要符合當前和今后一個時期的發展需求，真實準確地反映當地的城市化水平。二是新標準要有差異性。東中西部的現實差異客觀存在。三是循序漸進。縣的工作重心是“三農”，而市的主要功能是發展工業、建設城市等。要確保建市地區具備城市經濟結構和特征，需要按照城市建制和城市系統來管理。適合撤縣建市的建市，適合撤縣建區或撤市建區的建區，不具備條件的保持原有縣建制，避免一哄而上。

解放思想，堅持用改革思維破解鎮改市的制度難題。新時期，鎮改市亟待體制破冰。一是改變城市只是行政區劃的傳統觀念。城市這一經濟概念在我國現行的體制機制約束下，被限定在行政級別概念中，違背了經濟社會發展的一般規律。借鑒發達國家城市發展經驗，將有需求有能力的鎮培育為中小城市，賦予城市的管理權限和管理方式。二是盡快解決“正名”問題。一些特大鎮已經成為實際意義上的城市，改革除擴權、賦能外，可考慮一個特大鎮設為縣級市，也可考慮一個特大鎮和兩三個一般鎮合并設為縣級市。三是在無法啟動憲法修改程序的情況下，可以考慮由人大授權，在撤鎮設市上有所突破，優化設市規模和設市結構。四是國家已經明確的新型城鎮化的綜合試點鎮，肩負著改革探索、總結經驗的重任，應該允許其先行先試，利用現有良好條件，挖掘發展潛力，在封閉試點內推動設市模式創新和行政管理體制改革，突破既有行政建制的約束，允許試錯，建立容錯糾錯機制。五是在試點運行基礎上，研究制定撤鎮設市的標準和程序，修改完善相關法律規定，中央政府進行宏觀管理與指導，審批權可授權給省級政府。賦予新設市縣級管理權限，省級政府在年度土地指標、財政轉移支付等方面對其實行計劃單列管理。

堅持產城融合，重視發揮規劃指導作用。按照“大中小城市協調發展”的要求，科學規劃自身在城市群中的功能定位、產業和人口布局。培育新生中小城市的關鍵在于人的城鎮化，人的城鎮化關鍵在于產業支撐，要注重產業興市，產城融合，發展特色產業，著力推進傳統產業升級，積極培育新興產業。在城市經濟圈的節點地區，重點培育中小城市，引導鼓勵大中城市工業企業向小城市作梯度轉移，使中小城市接受大城市產業輻射，形成產業鏈，發揮聯動作用。一是以“三集”（即：人口集中、產業集聚、用地集約）為出發點和歸宿，強化空間規劃“集權”。理順法律關系，以資源環境承載力為前提，以第二次全國土地調查及其連續變更的最新土地利用現狀為“底圖”，以土地利用總體規劃確定的自上而下逐級控制的開發強度、建設用地規模、耕地保有量和基本農田面積等約束性指標為“底盤”，以永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城市開發邊界為“底線”，編制和實施國土空間綜合規劃，從法律上賦予國土空間綜合規劃基礎性、戰略性、綜合性、政策性定位，強化對國土空間的統籌安排和整體管控，促使國土空間集約、高效、可持續利用，形成有利于人口集中、產業集聚、用地集約的國土空間開發格局，從而催生和培育中小城市。二是以優勢產業集聚人口。就業機會多始終是城市能夠集聚人口的首要條件。中小城市的孕育和發展離不開適合本區域發展的產業。要針對中小城市規模“中小”的特點，大力培育和發展民營經濟，提高民營經濟的比重，充分發揮民營經濟能創造較多就業機會、集聚人口的作用。要針對中小城市緊靠傳統農業區域的特點，注重鄉土文化的挖掘、保護和傳承，利用具有優勢的歷史文化沉淀發展相關文化產業和旅游產業，大力促進農村一二三產業的融合，發展服務于“三農”的第三產業，使中小城市成為農村一二三產業融合的主要基地，成為連接大城市和美麗鄉村兩端的橋梁和紐帶，成為農村人口市民化并向城市梯度轉移的重要梯級，推進產城融合發展。三是以優良生態吸引人口。宜居的環境，優良的生態，是吸引外來人口的一大優勢。具備這樣優勢的中小城市往往能吸引、集聚一定規模的人口。中小城市要甘于做“中小”的角色，重在質的提升，拼生態、拼環境，而不能跟大城市拼產業。所以，中小城市的培育要堅持生態優先、綠色發展，否則就沒有持久的生命力。四是以創新促發展。對已經具備中小城市雛形的，適時調整完善行政區劃，理順隸屬關系，建立健全城市職能，為中小城市今后的培育與發展打下堅實基礎，創造良好條件。

提高要素效率，充分發揮市場對資源配置的決定性作用。一是培養、吸引和利用人才。重視人力資本建設，條件具備的地方興建高等院校。逐步通過便捷的交通、發達的信息網絡、舒適的環境、合理的福利待遇吸引人才留在中小城市。加快農業轉移人口市民化，讓更多的農民工就近就業創業。職業教育是推動新型城鎮化發展的重要驅動要素，要營造有利于職業教育發展的良好社會環境，全方位推進現代職業教育體系建設。充分發揮市場作用，做好農民、農民工的職業培訓，提升他們的就業技能、崗位技能和創業能力，助力他們作為新市民更好融入城市。二是科學合理利用土地。要將城鎮開發空間和國土保護結合起來。一方面，要確保土地資源得到集約合理使用。另一方面，要進一步盤活土地資源，研究出臺土地流轉的具體程序和辦法，有條件、有需要的地區，探索區域內建設用地指標交易的具體方式。在充分尊重農民意愿前提下，探索推廣宅基地有償使用和有償退出機制。三是拓寬投融資渠道。參照對小微企業金融支持的相關做法，制定出臺我國新生中小城市建設融資指引。放寬對新生中小城市在土地收儲、棚戶區改造、市政設施、民生工程項目和特色產業項目等融資方面的限制或降低融資門檻。允許新生中小城市政府設立中小城市建設開發專門用途的資產運營公司，以此為主體發行新生中小城市市政債、區域集優債、重點項目權益債，指導新生中小城市PPP項目融資，加大國開行、農發行等銀行對新生中小城市建設的融資力度，鼓勵本地的城商銀行、農村商業銀行和信用合作聯社對新生中小城市建設的融資。試點地區在成本分擔機制、改革完善農村宅基地流轉等方面加大探索，力爭實現重點突破。

轉變職能，更好發揮政府作用。一是推行“大部制”改革。培育新生中小城市，不是簡單的大鎮改為市，而是“小政府、大服務”的新模式。實踐表明，試點地方根據實際情況，完全可以在基層進行“大部制”改革。在中小城市的培育發展過程中，應明確貫徹這一原則，摒棄傳統的“上下對齊”模式，將管理權限下放，賦予地方綜合行政執法權，同時對行政人員、編制和經費嚴格控制，推廣“多規合一”，建立一套成本低、管理新、效率高的新型管理模式。從更長遠來看，鎮區人口達到一定規模后可以自愿設市的模式，順應城市發展客觀規律，符合行政管理體制改革方向。逐步將中央政府審批設市的模式改為備案制，鎮區人口達到國家確定的標準后，可以自愿改為市，報中央政府備案。二是出臺配套政策，完善公共服務體系。教育、醫療等公共服務資源供應緊張。建立政策支持“直通車”制度和政策落地“綠色通道”，避免“資金、土地、人口”等含金量高的政策空轉。國家公共財政和公共設施投入，應與城市人口數量和產業規模相匹配，并對改善民生的中小城市重大項目列入中央預算資金優先安排。總結和復制、推廣一些地方好經驗。逐步實施中小城市常住人口公共服務均等化，推進社會救濟、養老、公共衛生、教育、文化、住房保障等公共服務體系均衡發展。加快建設交通公路網、信息傳播網、環保設施網等基礎設施體系，提高中小城市資源流通效率。盡快健全財政轉移支付同農業轉移人口掛鉤機制，對有關法律修改完善，促進中小城市持續健康發展。

【參考文獻】

①《2017年政府工作報告（全文）》，新華網，2017年3月16日。

責編/肖晗題 美編/宋揚

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