城市是人類追求美好生活而創造的人工環境，是優質公共服務資源的集聚地。推進城鄉協調發展，需要正確認知城市與鄉村的不同屬性，明確城鄉治理的不同使命和行動邏輯。理解城市的本質屬性，需要透過復雜的表征現象去把握。城市與鄉村的本質差別，在于公共服務設施、公共服務資源的集聚程度。與農村相比較，城市在有限的地理空間內提供了更優、更多、更配套的公共服務。

改進城鄉治理需要厘清城市與鄉村治理的不同使命。城市是優質公共服務資源的集聚地，城市與鄉村的公共服務天然具有差異性。城市治理的基本使命，一是提供優質公共服務體系，保障工商業發展和市民生活的公共服務需求，形成“磁力”效應，吸引外部資金和人才。二是可持續地獲取財政收入，不斷改進基礎設施和公共服務，創造更多的就業機會。鄉村治理的基本使命，不是要保障農民享有與市民同樣的公共服務，而是要劃定公共服務的底線標準，保障農村居民也能獲取基本公共服務。基本公共服務屬于基礎性公共品，既是保障個人的基本生存權、基本尊嚴，滿足個人基本能力、基本健康的需要，也是維護社會穩定、社會正義和凝聚力的需要。

在城鄉關系上，一種流行的思路主張推進區域一體化、實現城鄉一體化。毫無疑問，城鄉權利平等是國家治理現代化的應有之義，是保障城鄉公平發展應當遵守的基本原則。問題在于，城鄉公共服務如何實現均等化、無差別化？我們知道，公共服務設施建設具有規模經濟效應，設施建成以后，使用的人越多，運行成本則越低。城市由于人口密集，可以支撐大規模的基礎設施建設，公共服務設施往往更為配套齊全，公共服務質量也更為優質。在城鄉治理上，政府有責任保障農村居民也能享有公共安全、公共衛生、基礎教育、基本醫療等公共服務體系，但這并不意味著城鄉公共服務可以絕對、完全均等化、無差別化。我們看到，個別落后地區的一些扶貧工程、災后重建項目，按照很高的標準建成以后，卻長期處于閑置狀態，就是由于缺少可持續運作的資金來源。可見，城鄉之間的公共服務天然存在差異性，不應簡單地追求公共服務均質化。

當前，我國城鄉治理面臨的根本問題在于農村地區的基本公共服務缺少明確的范圍和標準，對地方政府履行公共服務職能缺少剛性的底線約束。改進鄉村治理，有必要制定基本公共服務的項目清單和提供標準，明確規定中央與地方各級政府的具體責任，強化激勵機制和問責約束，促使各級政府切實履行職責，保障當地居民不可或缺的基本公共服務需求。為此，需要制定一定時期內基本公共服務體系的國家標準和地方性標準。

由于城鄉公共服務供給存在天然差異，城鄉治理需要兼顧公平與效率，既要保障鄉村的基礎公共服務需求，也要滿足城市更高水平的需求。維護農村的社會穩定和凝聚力，保護農民的生存權和發展權，根本在于落實平等賦權、底線保障理念，合理規劃和布局基本公共服務設施。

第一，在公共政策上，要確立平等賦權理念，保障城鄉生產要素擁有平等的市場權利、財產權利和政策待遇。重視“三農”問題，需要扭轉城市偏向的公共政策體系，賦予農村生產要素（土地、勞動力、資本、企業家等）以同等的市場權利、自由流動權利、財產權利，讓城鄉市場主體站在同一起跑線上，遵守同一規則，實行機會均等、公平競爭。

第二，在公共服務上，要明確底線保障責任，保障農村居民享有基礎性公共服務體系。既要保障城市地區更高水平公共服務需求，也要滿足農村地區的基礎性公共服務需求，如學校、醫院、診所、文化站、廣播電視轉播設施等。為此，需要制定基本公共服務的底線標準，明確界定地方政府在基本公共服務領域的底線責任。落后地區的本級財政收入不能滿足底線保障需求，中央和省級財政要提供轉移支付。

第三，在空間規劃上，要優化小城鎮和農村公共服務設施布局。不可能將各類公共服務設施都配置到村落，為提高資源利用效率，政府可通過規劃手段，優化小城鎮的空間布局，完善城鄉之間的網絡節點，改善小城鎮的公共服務設施，使基本公共服務設施配置與人口分布、交通條件相適應。政府也可提供激勵機制，引導優質公共服務資源向農村大型居住社區延伸配置，方便農民就近獲取優質公共服務。

（作者為中國人民大學公共管理學院教授、博導，公共財政與公共政策研究所所長）

責編/肖晗題    美編/李祥峰

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