【摘要】土皇帝似的村霸之所以形成，探究其根源，或系基層組織渙散無力，或因當地政府把“狠人治村”當作一個法寶，牽涉到背后的上級政府干預、基層選舉、治安管理等問題，還有貪腐歪風盛行背后的農村政治生態的破壞。治理村霸問題，必須要由過去偏重于經濟發展的鄉村治理，轉向經濟、社會和文化建設并重，通過加強黨建，破除宗族勢力，革新鄉村風俗和觀念，消除鄉匪村霸產生的土壤。
【關鍵詞】農村 村霸 政治生態 鄉村治理 【中圖分類號】D267.2 【文獻標識碼】A
在我國部分農村地區，出現了個別“土皇帝”式的村霸，他們無法無天，操縱選舉、開設賭場、暴力抗法、霸占資源，呈現出亂政、抗法、霸財和行兇“四大特征”。近期檢查部門公開了一批村霸案件，既有要求村民結婚要給其上供號稱“萬歲”的村霸，也有收取長達6年保護費，甚至當著民警的面欲將他人活埋的村霸。 最高人民檢察院印發《關于充分發揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護農村和諧穩定的意見》，要求各級檢察機關堅決依法懲治“村霸”和宗族惡勢力刑事犯罪。我國的村霸都是哪些人？出現的成因是什么？如何進行治理？如何解決農村“好人干不了，惡人爭著干”的局面？
“村霸”并不是一個正式的法律術語，而是對農村一些流氓惡勢力的通俗用語。一個最驚人的現實是基層村干部不少直接淪為了“村霸”。在2008年全國立案偵查的涉農職務犯罪案件犯罪嫌疑人中，農村基層組織人員4968人，占42.4%。其中，村黨支部書記1739人，村委會主任1111人。 近十年了，村霸問題并沒有得到根本扭轉。 2016年6月23日，在最高檢新聞發布會上，最高檢反貪污賄賂總局四局局長宋寒松披露，“一些省份村兩委負責人案件超過了整個涉農扶貧領域職務犯罪的半數，有的市縣更高達70%至80%”。2015年，山西警方發布公告，前9個月抓獲的869名涉嫌涉黑涉惡犯罪嫌疑人中，有27人是人大代表、政協委員、村支部書記和村主任。2015年6月，浙江省金華市公安局披露，自2014年年初以來，金華市公安機關已成功摧毀黑惡勢力團伙176個，打擊處理涉案人員1228人。其中，有農村惡勢力團伙55個，涉案人員314人，其中村干部91名。據統計，2014年以來，31個省級紀檢監察部門網站上發布了涉及近400名“村官”違法違紀案件。 2013年，河北省公安廳的統計數據顯示，河北省近幾年打掉的涉黑組織頭目中，身份是村支書或村主任的有9名。
為何個別村干部變成了村霸
基層社會生態非常復雜，土皇帝似的村霸之所以形成，探究其根源，或系基層組織渙散無力，或因當地政府把“狠人治村”當作一個法寶，牽涉到背后的上級政府干預、基層選舉、治安管理等問題，還有貪腐歪風盛行背后的農村政治生態的破壞。
選舉制度有漏洞，“病人”容易上來，帶病上崗嚴重。基層“兩委”班子選舉制度不健全、不透明，導致基層組織弱化，使村莊壞人進入領導班子。我國村官是通過選舉上來的，村民選舉是我國的基層民主政治，但由于各種制度的不完善，雖然對村民委員會成員的選舉和罷免程序在修訂完善，但目前困擾村民選舉的一些大是大非的問題，包括賄選、選舉暴力、家庭宗族控制、黑惡勢力滲透等一直難以解決。一些壞人靠錢開道，用重金送錢送禮收買選票，目前有愈演愈烈之勢，一張選票往往要花上幾十元、乃至幾百元，還要請吃飯、發煙，選舉下來，花銷數萬元。農村賄選的手段也多種多樣，從“暗箱操作”拉票賄選到“公開活動”拉選票；從個別人單獨活動拉票賄選到有組織的拉選票；從請吃喝、送禮品拉票賄選到直接送現金拉選票；從當場兌現錢物拉選票到承諾當選回報；從送錢送物的單一手段到多種手段拉選票，等等。還有一些依靠宗族上臺。一旦當選上就會利用當村官的權力去為自己謀求更大的利益，主要是發展壯大自己的力量把送出去的錢賺回來。近期被宣判的河北定州村委會主任孟玲芬，在2012年當選村主任，當選后任人唯親，胡作非為，安排多位親戚擔任村干部。她以權謀私、欺壓村民，“說的話沒人敢不聽、要的錢沒人敢不給、決定的事沒人敢不從”當地村民對“村霸”孟玲芬深惡痛絕。后來法院以尋釁滋事、故意毀壞財物、職務侵占等7項罪名，判其有期徒刑20年。如何通過選舉辦法的完善，讓壞人難入村委班子需要制度創新。
宗族暴政充當最大保護傘。很多村霸之所以有恃無恐，與其背后的宗族保護傘密切相關。 家族、宗族控制問題在選舉社會一直難以解決，“多數人暴政”問題在一定程度上存在。新中國成立后，我國農村宗族勢力作為一種反動勢力曾經被取締過。但改革開放以后又在農村死灰復燃，并對農村治理構成威脅。尤其是那些山高路遠、交通不便的地區，宗族勢力愈發強大。再加上近年農村精神文明建設相對滯后，宗族勢力一定程度上存在，對異族或者反對者進行打擊報復。
“上頭有人”是另外一層保護傘。最高檢相關部門負責人介紹，“村霸”肆無忌憚，橫行鄉里，稱霸一方，很多時候都是因為“上頭有人”，受欺壓村民敢怒不敢言，查辦“村霸”和宗族惡勢力備受阻撓，治理難度大。比如河北省公安廳2013年的統計數據顯示，河北打掉的涉黑組織頭目中，村支書或村主任有9名，這些人采取非法手段操縱選舉、侵吞集體財物、侵害群眾利益，將村委班子變成了自己的家天下，“村官”淪為“村霸”，上級部門卻長期監管失控，有些甚至充當“保護傘”，在某種程度上助長了違法亂紀之風。上級的某些實權人物，有意無意成了一些“村霸”們的靠山，成為村霸們有恃無恐、無法無天的后臺，對黨和政府形象的破壞，不可低估。一些鄉鎮將不犯事、不出事作為衡量村干部的標準，導致“權力置換財力，財力糾結勢力，勢力保護權力”的惡性循環。
監管不足，或者面對舉報不作為，起著推波助瀾作用。一些“村霸”長期橫行鄉里、欺壓百姓，除了村民防范意識薄弱和維權意識缺乏外，也與當地政府對村干部缺少監管有關。一些村霸長期為非作歹，上級部門應該接到過舉報或者告狀，但有些上級部門“大事化小”了，使舉報的村民遭到打擊 ，最后演變成村民們對村霸“避之唯恐不及”，“談虎色變”，陷入惡性循環。 廣東汕尾陸豐市南塘鎮烏石村原村委會主任黃明被稱為汕尾“胡漢三”，其放狗撕咬村民的惡行令人膽寒，但當地村民向鎮政府、縣政府無數次反映情況，上級政府卻一直不予查處。
農村公共安全產品缺乏，有村霸產生的土壤
我國鄉村公權力較弱，缺乏相應的公安力量，維護農村治安不易：派出所人少，管的地很廣；留守的老人沒精力防范蟊賊，更沒力氣對抗兇手。這些很容易讓那些不怕死的村霸們為所欲為。部分村干部成為安全力量，由于得不到有效的監督，時間長了就形成村霸。村霸們由于敢于使用暴力手段維持農村秩序，還因此常常被認為是能人，甚至被捧為鄉賢鄉紳，這對我國基層的鄉村治理來說都是一個大問題。河南省鄭州市航空港區大寨村原治保主任張中彥案，就是典型案例。張中彥通過正當競選手段當上村官，利用村治保主任的身份組建“治安隊”，向村民和商戶收取衛生費、場地費、租金等，嚴重擾亂市場秩序；利用村莊附近工廠員工大量聚集的特殊條件，經營賭場，暴力護賭，牟取暴利。同時，他還是大寨村的電工，僅在2012至2014年就通過私自抬高電價，賺得電費差額100余萬元。村霸之所以霸道，不少是由于普通村民權利缺位和體制銜接松弛的后果，村官雖小但有處置集體土地和安全事務的權力，由于缺乏監督，他們不少人在行權過程中飽私囊，再以霸權維護私利。
此外，農村糾紛調節機制失衡，村莊治理缺乏規范，使村霸坐大。村民間的糾紛一般應該由村調解委員會、治保會解決，但我國不少村莊這些機構遇到問題不愿管、不敢管，讓糾紛雙方依靠勢力大小來解決，無形中讓村霸勢力盛行起來。再加上農村青壯年外出打工，鄉村公權力很弱，缺乏抗衡力。村莊治理基本上沒有規范的約束制度，公開、透明、監督機制等形同虛設，村莊治理缺乏規范使村霸坐大 。
加強黨建，徹底消除鄉匪村霸產生的土壤
治理村霸問題，必須要由過去偏重于經濟發展的鄉村治理，轉向經濟、社會和文化建設并重，通過全面的改革，加強黨建，破除宗族勢力，革新鄉村風俗和觀念，徹底消除鄉匪村霸產生的土壤。
加強基層黨建，要選對人，重點選拔帶頭人。治理村霸必須加強農村基層黨建，選好用好帶頭人。“農村富不富，關鍵在支部”。對一個村莊而言，干好干壞在很大程度取決于村里的黨組織。現實中不少農村的基層黨組織軟弱渙散、有組織沒力量。總體而言，我國哪個村的村支書得力，哪個村的黨員作用發揮得就明顯，很多工作就會容易落實。反之，哪個村政治風氣不好，則往往跟村支書的不作為或者亂作為有關。江西撫州金溪縣安吉村原黨支部書記彭榮輝任村黨支部書記10多年來，該村培養發展的黨員幾乎全是其親朋好友。2014年村“兩委”換屆選舉時，他拉票賄選，甚至將賄選開支以“務工補貼”的名義報銷。這樣的人必須清除出干部隊伍。
以大學生村官或者下派第一書記破除農村宗派勢力。要激勵更多的外鄉大學生到農村任村官，通過引進大學生交叉任職，逐漸稀釋和淡化農村的宗族觀念，讓宗族惡勢力難成氣候。大學生村官與當地沒有宗族糾纏，接受過系統的高等教育，知識水平高，有利于強化農村基層組織隊伍。還可以選派“第一書記”到問題村，可以自上級各級黨政機關與企事業單位選派。中組部等三部門曾下發通知選派“第一書記”，明確指出了選派的重點范圍：黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村。“第一書記”是破解農村宗族勢力的利器。
從源頭上治理，對選舉制度進行修改，阻止宗族惡勢力坐大，對舉報多者一票否決。在村級換屆選舉中，確保把那些德才兼備、有文化、有思想、有道德、守法紀，能夠帶領廣大百姓的人選和真正符合群眾意愿的人員選進“兩委”班子，防止有劣跡的分子把持基層政權。通過準入制，把那些政治素質差、道德品質差、曾違法違紀且現實表現不好等不適于擔任村委會成員的人排除在外。
以村莊間的聯合黨建加強村莊間的監督，破除村霸。村霸之所以橫行，缺乏監督是一個主要原因，可以通過村莊間的聯合黨建來破除。 浙江金東目前探索的區域性黨建合作，可以有效地打破村莊間的壁壘，增進村莊間的有效合作，對我國的鄉村治理很有價值。浙江金華的金東區創建展開區域化黨建工作，將包括508 個村（ 社區） 在內的729 個基層黨組織整合成86 個區域黨委，打破以往的單位黨建壁壘，統籌整合資源力量，實行“組織共建、資源共享、黨員共管、事務共商、難題共解、發展共促”。金東區的區域化黨建協同創新工作，是一種鄉村基層社會治理的有益創新。
讓公共安全力量覆蓋到村莊。村里盡是老弱婦孺，財政應支持村里組建義務保安隊。農村沒錢請保安， 應該推行安保下鄉。有了這些保安，村里的治安就會好起來，村霸橫行的機會就會少些。
村莊運行要增加監事制度，增加村務透明度。要加強鄉村治理體制機制改革，防止基層“一把手”一人說了算。可以通過制度建設，把“村官”手中掌握的土地發包、宅基地安排等與村民利益息息相關的權力還給農民。通過制度建設， 改變目前村莊干部當選后利益太大，上臺后權力得不到約束、為所欲為，最后淪為村霸的悲劇。
（作者為中國人民大學農業與農村發展學院教授，國家發展與戰略研究院研究員）
【參考文獻】
① 最高人民檢察院：《關于充分發揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護農村和諧穩定的意見》，最高人民檢察院官網，2017年1月19日。
責編/高驪 美編/于珊
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