作為中央編辦和山東省編辦確定的綜合行政執法改革試點城市，青島西海岸新區(黃島區)以獲批第九個國家級新區為契機，發揮“先行先試”優勢，自2014年11月正式啟動綜合行政執法改革。兩年多來，黃島區綜合行政執法局從機構組建到建立權責統一、權威高效的綜合執法體制，從分散的六支專業執法隊伍到打造作風過硬、一專多能的綜合執法隊伍，形成了富有特色、成效顯著的綜合行政執法改革“黃島模式”，并在成熟完善中向可復制、可推廣的“黃島范本”實現新的提升。

回顧兩年多的改革試點實踐，黃島區綜合行政執法局局長王波感言，“綜合行政執法改革試點沒有現成的經驗可復制，唯有堅持問題導向勇擔當、堅持法治思維敢作為、堅持為民理念尚實干，才能建設一流的執法隊伍、提供一流的執法保障、營造一流的新區環境”。

改革舉措：實現行政執法的規范化、全覆蓋

綜合執法改革試點以來，黃島通過科學規劃設計，合理確定綜合執法范圍，規范綜合執法機構，歸并執法職權，整合執法隊伍。2014年11月，黃島區綜合行政執法局成立，實現聯合執法模式向綜合執法模式轉變，確立綜合執法主體資格。2015年3月，全面推行綜合執法模式：“一綜到底”，綜合執法大隊開展跨領域綜合執法；“雙重管理”，在26個鎮街派駐綜合執法中隊，推進執法重心下移。2016年4月，山東省政府批復青島西海岸新區相對集中行政處罰權開展綜合執法，黃島綜合執法范圍將環保執法劃出、旅游執法納入，調整為城管、文化、國土、海洋、交通、旅游等六大領域，執法權限增至1510項。試點以來，黃島綜合行政執法改革直面問題，積極探索，建立健全了一系列綜合執法長效機制，具體如下：

“六個統一”，打造規范化執法隊伍。圍繞加快執法隊伍融合、加強執法隊伍建設的目標，黃島綜合執法局實行準軍事化管理，加強統一管理、指揮和調度；建立了50余項涵蓋行政管理、執法業務、監督考核、作風建設、后勤保障等方面的制度體系，統一了辦公場所和辦公車輛等方面的執法標識與執法著裝、車輛裝備，統一了綜合執法領域的法律文書規范；每年組織兩期全員性的封閉軍事訓練和法律知識考試，舉辦兩期全局中層以上干部赴重點高校培訓，同時實地學習考察上海、杭州、蘇州在城市治理方面的先進經驗，實現理論知識與實踐探索同步學習，促進了綜合執法隊伍向復合型、正規化、專業化、職業化方向發展提升。在青島國際啤酒節黃島主會場執法保障、黨風政風社會評議等方面展現了良好的巡察隊伍形象，贏得了黨政機關單位和社會各界的好評。

“五大片區”，優化綜合執法運行機制。在機構設置上，設立17個專業執法中隊和26個鎮街派駐執法中隊。將青島西海岸新區全域劃分為五大片區，由綜合執法大隊一分為五駐片區辦公，實行專業執法中隊以專業執法為主、以綜合監管為輔和鎮街派駐中隊以簡易事項綜合執法為主、以屬地監管為輔相結合，厘清了專業執法中隊和鎮街綜合執法中隊的職責，大力推進執法重心下移，形成了“指揮在機關，執法在大隊，管理在鎮街中隊”的管理體制。

“四位一體”，提高科技化執法辦案水平。按照“互聯網+綜合執法”思路，黃島綜合執法局研發推行“四位一體”的執法辦案智能系統，該系統包括執法辦案管理系統、案件審批手機APP終端、移動執法終端、移動執法箱。以科技化、智能化、快捷化的方式為優化執法程序、規范執法行為、提高執法效率、改進辦案質量提供了重要支撐。

“三方銜接”，建立刑事司法銜接機制。加強與公安、法院和檢察院的銜接，設立公安派駐大隊，派駐行政執法巡回法庭，派駐檢察室。以派駐檢察室為例，通過檢察人員巡回辦公，一方面加強了對綜合執法局執法行為的監督監察，有效防范執法辦案違法行為發生；另一方面加大了對執法辦案中涉及相關部門黨政干部失職瀆職行為的防范處置力度。2016年3月，黃島綜合執法局突擊開展“3·16”盜采海砂處置行動，一舉查獲進入新區瑯琊海域盜采海砂的外地采砂船4艘，將7名涉案人員移送公安機關予以逮捕，由黃島區法院從快審理判決，成為全國首例因盜采海砂以破壞環境資源罪追究刑事責任的案件。該案的辦理，充分彰顯了綜合執法與公檢法機關銜接機制的優勢和實效。

改革成效：樹立執法權威性，彰顯專業性，提升執法效率

發揮綜合執法隊伍優勢，實現“集中力量辦大事”，樹立了執法的權威性。黃島綜合執法局共有近800名巡察人員，綜合執法大隊的一線執法人員占80%以上。2016年3月至5月，針對全國各地難以根治的非法洗砂場、采石場、石子加工場等問題，黃島通過“拉網式”排查和“地毯式”清理，將全區151處非法洗砂場、采石場、石子加工場全部關停取締，并全面清理拆除場地機械設備及其他構筑物，并持續保持“零容忍”“零懈怠”“零反彈”的高壓態勢。不僅有效解決了非法“三場”的大氣揚塵、水源和噪聲污染，而且還強化了國土資源安全和山體生態保護。

2016年6月，針對全國各地頭痛難除的“代步車”頑疾，黃島在全國范圍內首次由綜合執法部門牽頭開展三輪車、四輪“代步車”綜合整治，面對整治范圍廣、難度大、時間長的三個制約難題，在新區范圍實施全覆蓋、多方位、立體化的全過程整治。同時針對把“代步車”作為謀生和出行工具的老年人、殘疾人、下崗職工等弱勢群體，扎實做好回購補償和困難群體的幫扶工作。截至2016年底，共勸導上繳、查扣收繳、拆解報廢“代步車”1萬余輛，治理效果非常顯著，得到社會各界的一致認可。

發揮綜合執法職權優勢，實現“集中職權破難題”，彰顯了監管的專業性。改革以來，黃島創新了綜合領域執法職權的“組合執法”“連貫執法”等模式，徹底解決了以往的權責交叉、多頭執法、推諉扯皮等執法瓶頸。黃島區將城管、國土和海監的執法事項集中行使，實現了陸海統籌執法，根除了以往部門執法邊界模糊重疊、推諉扯皮的問題，同時，原有專業執法領域的執法功能得到了彰顯。2016年3月，黃島在全國率先啟動“藍色海灣整治三年行動”，組織相關鎮街拆除存量違建28萬平方米，清理膠州灣和唐島灣海域非法養殖設施5000余畝，改善了海洋環境，保護了新區的“黃金岸線”。

發揮綜合執法機制優勢，實現“集中治理出合力”，提升了執法效率和群眾滿意度。通過執法重心下移，建立健全網格化巡查機制，加強了源頭治理，消除了執法盲區，實現了無縫覆蓋，提高了事中事后監管水平。針對夜間燒烤和夜間建設施工擾民這一全國性的“老大難”問題，黃島組建夜間執法專項隊伍，提前介入，主動出擊，全面發力，采取無縫巡查、反復巡查、錯時巡查等方式，嚴格“遞進式執法”模式，做好教育引導、限期整改或依法查處。舉報投訴量同比銳降90%，群眾滿意度大大提高。

黃島綜合行政執法改革的啟示

目前，全國很多地區都在推行綜合行政執法改革。至少應從三個方面來判斷綜合執法改革的成效：是否達成了改革初衷，是否獲得了滿意成效，是否具有推廣的價值。為此，黃島區綜合執法改革給出了如下富有成效的“范本”啟示：

一是試點過程中應有效處理改革與管理的關系。綜合執法改革的初衷是要解決多頭執法、多層執法、重復執法等一系列問題，一些試點將人員、組織編制、職責合起來，制定出臺了一個文件，就算完成了改革。其實不然，改革就是要解決問題，換句話說，原先分設的執法隊伍所面臨的問題要通過改革得以解決。“黃島模式”非常關鍵一點就是較好地處理了改革和管理的關系。

黃島綜合執法改革試點中，科學的管理對改革形成了積極的促進作用，通過行動上的軍事化、規范化，管理上的扁平化、素質化，指揮上的智能化、可視化，考核上的人性化、梯次化，辦案上的法制化、程式化等一整套科學的管理考核培訓體系使得原屬不同領域的專業執法隊員迅速成長為“全能型”綜合執法人員，城管、海洋、文化等領域的執法功能進一步加強，彰顯了監管的專業性，這一試點經驗具有可復制的普遍意義。

二是主動開展執法規模化、規范化建設。之前，部門執法力量過于分散，部分人員實力相對薄弱的部門，僅能處理查處舉報這類工作，規范化的、有規模的、全覆蓋的監督機制難以建立起來，執法自由裁量權較大。“黃島模式”綜合執法改革，把分散的力量綜合起來，形成有規模的、規范化的綜合執法。黃島綜合執法局設計了一整套嚴密的考核機制、內部管理激勵機制、考核監督機制，促使執法隊員一直繃緊學習這根弦，執法自由裁量權、執法隨意性都得到了非常嚴格的限制。隊伍建設、法制建設不僅是“控制人”，更是控制權力。黃島綜合執法局通過“依法治隊”，讓執法人員的權力不敢亂用；“依紀治隊”，按照黨規黨紀來治理隊伍；“以學治隊”，培養執法人員的法治思維。

三是積極解決綜合執法與刑事司法的銜接問題，實現執法權威與執法效率的有機結合。雖然我們一直強調執法工作中要做好行政執法與刑事司法的銜接，但是實際操作起來，原則性較強，需要地方做出很多因地制宜的政策設計。黃島綜合執法局加強與公安、法院和檢察院的銜接，形成了一套互相銜接、互相配合的工作流程和模式。比如設立派駐行政執法巡回法庭，集中辦理行政非訴執行案件，實現了行政處罰與強制執行、刑事處罰的無縫銜接，提高了執法效率。

四是堅持執法為民，關注執法政治效果、法律效果、社會效果的統一。完善的監督機制，可以提高執法活動的有效性，顯著增強執法公信力。綜合行政執法大量的工作在街鎮，在基層執法工作中跟老百姓打交道的頻率非常高，因此需要建立一套有效的監督基層執法的體制機制。檢察院派駐綜合執法局的監察室最重要的職能就是要監督基層執法，有效地保障了基層執法活動的合法性。黃島綜合執法改革獲得了當地政府的高度關注，獲得了相關部門的充分肯定，獲得了市民群眾的理解支持——黃島綜合行政執法把群眾認為是問題的解決了，他們就會很滿意，就會獲得很好的社會效果——在這個層面上“黃島模式”是成功的。與此同時，黃島區也正在創設一種良好的法治環境，促進了法律規范的有效實施，維護了法律、地方性法規的權威，形成一種法律秩序。在推進綜合行政執法改革過程中所形成的良好的法治環境，成為青島西海岸新區全面深化改革、推動經濟發展的保障和動力。

當然，在全國范圍內，上下協調的綜合執法層級體制尚未理順，綜合執法領域法律、法規、規范分散導致的法律依據適用紊亂，執法人員行政、參公管理、事業編制身份并存、難以統一等共性問題依然存在。期待在“十三五”期間，在“四個全面”戰略布局和新發展理念的引領下，綜合執法部門面臨的共性問題逐步得到解決，綜合執法體制改革和城市管理執法體制改革得以不斷深化。

（執筆：陶建群 張曉)

責編/王坤娜 美編/于珊

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