西方治理體現了政府與非市場行為之間的互動，傳統西方治理理論一貫主張政府讓出一部分權力交給市場與社會。西方治理的危機因媒體的發展而有所變化。在傳統媒體時代，治理的危機主要在于政府與市場的利益交換，使治理變成了精英之間的一種游戲。但在自媒體興起以后，政治精英實現了與民眾之間的直接對話，治理也因此容易走向兩個極端，從而產生危機：一是民眾被領導的言論所蠱惑，導致領導專權；二是領導容易受民眾的情緒影響，容易走向民粹主義。
西方治理模式強調政府與非政府行為體的互動
要探討西方治理問題，必須了解西方治理模式的興起原因。西方治理模式因兩個失靈而產生，即市場失靈和政府失靈。所謂市場失靈，是指未能有效地依靠“價格機制”來調節稀有資源的分配；所謂政府失靈，則是指作為公共利益的代表，政府未能實現重大的公共目標。治理則試圖擺脫單純依賴市場或強權對社會的控制，強調政府、市場與社會之間的互動。
當然，西方治理對兩種失靈的應對并不是平等的，而是有所側重。其中主要針對的是政府失靈，在國家管理的過程中，因政府的權力過于集中而產生的一系列問題，使西方的治理理論也都意在弱化政府的作用，增加非政府行為體的作用。治理蘊含的主要轉變方式包括：從政治向市場，從社區向市場，從政客向專家，從政治、經濟和社會的等級結構向非中心化的市場、伙伴關系和網絡的轉變。
傳統的治理觀念與統治的含義類似，都是指國家為社會提供指導。而現代的治理理論則強調，政府在做決策時應該與非政府行為體合作。威廉•布瓦耶（William Boyer）指出：“很明顯，我們正在從政府統治向治理邁進。我們可以這樣定義治理，即在統治的過程中，在它們與經濟和公共政策的集體關系中，政府的行為加上其與非政府合作者的互動。”埃里克—漢斯•克利金指出，由于政府面對的挑戰日益復雜，其愈發依賴社會行為者來實現其目標……只有通過集體行動才能解決社會政策問題。治理傾向于強調政府組織和其它組織之間的橫向關系。彼得斯（Peters）和皮埃爾（Pierre）認為，“無政府的治理”正成為先進的工業化民主國家占主導地位的管理模式。政府與私營部門的合作關系和其它互動等現象的發生使政府不再是為社會進行“價值的權威性分配”的中心。格里•斯托克（Gerry Stoker）認為，治理的實質是它集中關注不依賴政府權威和制裁的統治機制。
因此，所謂治理，即是政府、市場和公民之間的動態平衡，強調在政治決策時哪一方面都不可偏頗。只是在當前西方政府權力過于集中的情況下，強調了企業和公民的作用。如果按照行為體來表述的話，即是政治精英、企業精英和公民之間的互動。這里所說的政治精英既包括國家元首，也包括政黨領導人、議會議員等。
非政府行為體影響和參與政府決策的形式是多樣化的，譬如政府取消一些對市場有過多介入的職能，或者將一些公共職能轉移到非政府組織等。世界銀行提出的全球治理指數（WGI），涵蓋了1996年到2014年之間全球215個經濟體，包括了六個部分：言論和問責、政治穩定和沒有暴力、政府效能、規制質量、法治、腐敗控制。這些指標綜合了發達國家和發展中國家大量企業、公民和專家的觀點，構成了衡量國家治理好壞的標準，應用性較為普遍。由這六個指標指數可以看出，言論和問責是衡量一個國家和地區治理水平的首要職能，也是非政府行為體參與和影響決策的主要職能。
言論和問責主要涉及到溝通渠道的問題，傳播形式的變化會直接影響到政治精英、企業精英和公民三者之間的關系。在傳統媒體時代，三者的互動更多體現在政治精英、企業精英之間的互動，政府的精英和企業的精英都會影響媒體，而媒體的信息把關人也是由精英構成，公民在此互動中的作用被弱化，傳統媒體時代的治理更多體現的是一種精英政治。而在自媒體時代，政治精英（主要指政治候選人）實現了與公民之間的直接對話，企業精英和媒體精英的作用被削弱，導致的結果是可能政治精英利用民眾的情感走向專權，或者被民眾的情緒所帶動，出現民粹的傾向。
傳統媒體時代的治理是精英政治
傳統媒體包括報紙、雜志以及電視、收音機等。西方的媒體經過一個政黨化向非政黨化的過程，在此過程中變得中立。現代的歐美國家奉行的自由至上的媒介理論，主張傳媒不是政府的工具，而是提出論據與爭辯的手段，人民對政府進行監督檢查，并提出他們對政策的主張。傳媒不受政府的控制和影響，且作為“自由市場”，無論少數或多數，弱者或強者，都能接觸傳媒。傳統媒體承擔著中介的作用，即它能夠把政府的聲音傳達給民眾，也能夠把民眾的聲音傳遞到上層。傳統媒體的上傳下達表面上是自由的、獨立的，但媒體是掌控在某個傳媒集團手中，因而這些集團的領導有自己的利益考量。信息的傳遞過程中，記者、編輯、媒體的管理者都承擔者信息把關人的角色。也就是媒體會對雙方的信息進行過濾、編輯，這種方式有利有弊。
有利的方面是會把非理性的、極端的觀點過濾掉。舉例來說，假定一個人想競選政治領導人，譬如總統或議員。首先他必須加入一個黨派，因為每個黨派長期以來都會有一些選民的支持，而加入某個黨派，并成為其代表，就意味著他能夠爭取到這一政黨認同者的支持。同時，他的一些政策、主張需要通過政黨的組織力量傳播。其次，他必須在媒體上做廣告，譬如在報紙上發表自己的觀點，在電視上播放自己制作的廣告等。進一步追問，依靠講事實、擺道理的理性說服還是依靠講故事，或者帶有情感色彩的言論，這些政治廣告哪一個更易吸引選民的注意，依照學者們的相關研究，我們發現是后者，即政治廣告更多是以情感動人。競選廣告通過運用畫面和音樂暗示，從而引發觀眾的情感的反應。用帶有激情的廣告號召大家參與選舉，或者是帶有恐懼色彩的廣告勸說選民不要投對方，轉而支持自己[1]。因此，設想一個思想極端的人，依靠自己極端的言論蠱惑民眾，使大家把選票投向自己。但是他要做到這一點，必須突破兩層障礙：一是政黨關，即他的言論必須符合傳統政黨的形象，他必須根據政黨的形象調整自己的觀點；二是媒體關，他的言論即使再極端也必須征得把關人的同意，他們會對候選人的觀點進行過濾。
不利的方面是容易形成精英之間的利益交換，精英統治。一個候選人和政黨之間，以及媒體把關人之間，既有思想和利益沖突，也有相互利用的一面。譬如，候選人和政黨之間相互妥協，達成利益交換。候選人利用某大企業的捐款，通過花巨資在媒體上購買投放廣告，而媒體的投資人和媒體的把關人也會被巨大的利益所吸引，而網開一面，導致“富媒體、窮民主”的現象出現。[2]可以說，政治精英、企業精英、傳統媒體之間的互動使國家的治理變成了一種精英統治，三方首先考慮的都是自己的利益，在此交換過程中民主被犧牲了。
自媒體時代的治理問題是專權與民粹
網絡的興起改變了傳統媒體下的西方治理模式，網絡最大的特點是自媒體傳播，即每個上網的人都可以成為信息的發布者，不用通過傳統媒體，即可把自己看到的信息發布出去。同時自媒體所具有的交互性、即時性、共享性等特征，使無論是政治精英還是普通民眾，在網絡世界中的信息交流都是相互的，民眾的訴求政治精英能夠看到，并能夠對民眾的訴求進行回應，這種信息的交流是即時的，同時他們交流的信息其他網民也可以看到，從而影響其他網民。
自媒體的興起對原有的政治精英、企業精英和媒體之間關系產生沖擊。如上分析，傳統媒體時代，競選和政治決策變成了精英之間的游戲，民眾很難介入其中。但自媒體興起之后，一個政治候選人可以直接與民眾對話。簡單來說，網絡興起之后，網絡傳播取代了舊有的人際和媒體的信息傳播。過去的人際信息傳播指政黨依靠組織的力量將候選人的信息散播開來；而現在候選人可以通過網絡把自己競選的信息傳播開去，不受時間和地點的局限。過去競選的廣告、政策必須通過媒體來進行傳播，現在則可以繞開媒體，通過網絡傳播。更重要的是，針對民眾的訴求，他們能夠即時反映，然后調整自己的競選策略。因此，自媒體興起之后，使民眾得到了賦權，打破了政治精英之間的“游戲”。
但新的問題也由此產生，候選人或決策者直接面對民眾的結果是，候選人可能直接迎合民眾的訴求，這其中既可能有理性的訴求，也有可能是情緒的宣泄。而后者的可能性較大，因為人們研究發現，多數選民并不是理性的、也不具有豐富的政治知識。在一些國家，多數情況下選民是無知的，選民一般情況下對政治并不感興趣，只是在競選時期稍加關注，而且多數選民的政治知識存在嚴重不足。譬如，他們不知道代表他們選區的議員是誰，不知道誰在國會中占據多數。多數人只是簡單地知道政府如何運作，但很少對重要的政治議題擁有“真正的”態度。[3]由于民眾對政治知識掌握較少，導致他們可能對某件事或是極端低估，或是無限夸大事件的嚴重性。
但是也有學者發現，盡管民眾“無知”，多年以來公眾的輿論卻是基本穩定的，選舉的結果也是基本符合人們的預期的。即無知不等于選擇的不正確。為何出現這樣的現象？有學者認為在于啟發性（heuristics），即普通民眾有認知的捷徑。他們盡管可能存在知識、能力不足，但能根據一個或幾個標準保證結果的正確性。這些捷徑被學者歸納為五種：政黨、意識形態、所認可群體的態度、民調、相貌。其中前兩種是最主要的依據。五種捷徑中，政黨和意識形態與作為政黨的候選人關系密切，而民調受媒體的影響較大，相貌盡管與候選人自己的長相相關，但也受媒體的“丑化”或“美化”相關。可以說，五種捷徑與政黨、傳媒的媒介方式相關，但是在自媒體時代，五種捷徑面臨著失靈的危險，民眾失去了多數認知的捷徑，也就容易被某些政治領導的言論所蠱惑。
由于民眾的“無知”，在自媒體的時代，他們受領導本人的個性特征影響較大。如果一個領導的觀點是溫和的，能夠顧及黨派和媒體的關系，同時兼顧民眾的訴求。這種治理的危機并不明顯，奧巴馬即是如此。在兩次總統競選中，奧巴馬的團隊建立了個人網站、博客，并通過YouTube 視頻網站、手機短信等發布自己的競選主張。但他無論在競選和當總統職位時，都很好地協調了媒體、政治精英、民眾之間的關系，盡管他利用了自媒體，但是幾者之間的張力并不明顯。但是在特朗普時代，特朗普本人并沒有獲得黨內大佬的支持，有的甚至公開反對他，但是他執意參選，并最終贏得了黨內的初選。探究特朗普為何能夠當選，筆者認為，這其中自媒體發揮了重要的作用。特朗普利用推特發表自己的觀點，這些觀點大膽，譬如宣布退出TPP，在美墨邊境建墻，撤回駐外的美國企業以給美國工人提供機會、與俄羅斯修好等。而且表達這些觀點時，以一種簡短、肯定的、甚至是爆粗口的語氣表達出來。但是應該指出的是，雖然治理轉型的目標是向社會分享權力，但自媒體興起的結果可能會進一步導致權力的集中。
【本文作者分別為南開大學周恩來政府管理學院教授，南開大學周恩來政府管理學院2015級博士生】
注釋：
[1]（美）泰德·布拉德爾：《政治廣告》[M].北京：中國人民大學出版社，2013年版，第6-13，121，152-153，198-205頁。
[2]（美）羅伯特·W·麥克切斯尼：《富媒體窮民主：不確定時代的傳播政治》[M].北京：新華出版社，2003年版。
[3]Richard R. Lau and David P. Redlawsk, "Advantages and Disadvantages of Cognitive Heuristics in Political Decision Making",[J].American Journal of Political Science, Vol.45,No.4. Oct.2001.