【摘要】在城鄉一體化發展背景下，圍繞農民工勞動力城市化、基本公共服務待遇城市化、人的權利的城市化，以機制分析（勞資協商機制、成本分擔機制、社會參與機制）為核心，以政策問題（戶籍政策、就業政策、社會保障政策、教育政策、住房政策、選舉政策）探討為重點，以農民工就業、公共服務、落戶、子女教育、住房保障、選舉等為主要問題，梳理農民工融入城市社會相關機制和政策，并深入剖析農民工融入城市的阻力來源與內容，在此基礎之上，給出了推進農民工融入城市社會的政策建議。
【關鍵詞】 城鄉一體化 農民工 融入城市社會 機制與政策
【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.03.008
2016年2月，國務院印發的《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，全面部署深入推進新型城鎮化建設。新型城鎮化是現代化的必由之路，要緊緊圍繞新型城鎮化目標任務，加快推進戶籍制度改革，提升城市綜合承載能力，制定完善土地、財政、投融資等配套政策。其中特別強調要積極推進農業轉移人口市民化，加快落實戶籍制度改革政策，鼓勵各地區進一步放寬落戶條件；全面實行居住證制度，推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口；推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋；加快建立農業轉移人口市民化激勵機制。因此，農民工融入城市社會的機制與政策問題已經提到必須解決的議事日程。
農民工融入城市社會是一個多層次的、動態的概念，農民工市民化是一個多階段逐步融入的動態變化過程。農民工融入城市社會包含了初始階段的勞動力城市化，發展階段的基本公共服務待遇城市化，以及最終階段的人的權利的城市化這三個階段。其中，人的權利的城市化又包括經濟權利的城市化、政治權利的城市化、社會權利的城市化和文化權利的城市化，核心是政治權利的城市化。農民工融入城市的過程是農村剩余勞動力轉移的過程，農民工融入城市既要打破城鄉二元體制的制度性障礙，也需要突破城鎮管理和社會治理創新的阻力。
農民工融入城市社會的現狀與進程
近年來，農民工群體數量持續增長，并呈現出一些新的特點：從結構上來看，一代農民工沒有完全退出歷史舞臺，二代農民工成為主體；從分布來看，隨著就近轉移的加快，西部地區農民工吸納能力逐漸增強；從生活水平來看，農民工收入水平逐年上漲，居住狀況有所改善，但仍遠不及城鎮就業人員的平均水平。
農民工融入城市的政策訴求狀況。根據《2015中國社會形勢分析與預測》報告，從農民工融入城市的政策訴求來看，對農民工而言，最為關心的是工資、工時、社會福利等與自身利益直接相關切的現實問題。也就是說，更多地集中在勞動力城市化過程中的收入等工作待遇問題，以及在基本公共服務待遇城市化過程中的社會福利問題，而對于政治權利、社會權利等人的權利的城市化過程中的訴求則表現為更高發展階段的訴求。農民工最迫切希望務工地政府做出改善的幾個方面依次排序，66%受訪農民工將工資收入排在第一位；第二項認為最重要者，排在第一位的是工作時間，約占20%，社會保險和社會福利則降至13%和12%；第三項中，社會福利排名第一，占21%；所占比例在10%以上的還有住房、社會保險和子女教育；而諸如政治權益、企業工會直選、開展集體協商、戶籍等項目，所占比重極低。
總而言之，當前農民工更傾向于把自己定位為在城市謀生的過客，他們落戶城市的意愿不高，也很少有人為落戶采取行動。大多數人覺得沒有城市戶籍并沒有給他們帶來什么麻煩，即使有麻煩大多也是覺得缺乏安定感。而且他們不愿意放棄在農村的土地，這些都在一定程度上影響著他們落戶城市的意愿。而農民工對提高工資、規范工作時間、保障社會福利等方面迫切的政策訴求更能反映出他們不愿意落戶城市的原因或者顧慮，社會很大程度上不能給予他們可靠穩定的經濟基礎和應有的社會保障，這是使他們難以立足城市的根本原因。
農民工城市融入意愿代際比較分析。關于新生代和老一代農民工體現出不同的城市融入意愿問題。根據中國南京農業大學SRT項目問卷調查數據分析結論，我們認為新生代農民工的定居城市的意愿明顯強于傳統農民工，問卷調查結果表明盡管大部分農民工傾向于回到農村或者鄉鎮定居，但從具體表象來看，第一代農民工相比于新生代農民工更加明顯地具有回農村定居的意愿；從具體數據分析來看，總體上傳統農民工定居城市意愿的比例為17.22%，新生代農民工定居城市意愿的比例為23.31%；這反映出兩代農民工在城市定居意愿上存在著代際差異，傳統的鄉土情結在第一代農民工身上體現得更為明顯。①
由于新生代農民工普遍在工作收入、擁有勞動合同的比例及教育年限上明顯高于老一代農民工，而傳統農民工則在務農經驗比例、已婚比例等方面明顯高于新生代農民工。②影響新生代農民工和傳統農民工的城市定居決策的因素有很大差異，對于新生代農民工而言，收入水平、婚姻狀況及是否擁有勞動合同是其做出定居決策時最為關注的因素，總體來看，有勞動合同的農民工比沒有勞動合同的農民工的定居意愿更高，這個因素對于新生代勞動力的影響程度更高；而對于傳統的農民工而言，上述三個因素對他們做出定居決策的影響不顯著，而過往工作經歷對傳統農民工的影響是顯著的，對新生代農民工影響不顯著。③
農民工融入城市社會程度分析。第一，經濟層面的融入。當前情況下我國農民工整體的經濟地位仍處于社會底層，農民工的平均工資水平與城鎮職工平均工資水平差距較大。從代際比較的角度來看，相比于新生代農民工，第一代農民工中低收入群體的比例更低，高收入群體的比例更高，他們參加養老保險的比例更高，在城市購買住房的能力也更強，從經濟實力的絕對水平上比較，第一代農民工要略好于新生代農民工。但是兩代農民工的經濟融入呈現出較為顯著的差異。具體而言，相比于第一代農民工，越來越多的新生代農民工涌入第三產業就業；他們簽訂勞動合同，參加工傷保險的比例相對較高，表明其在維護自身勞動權益方面的意識更強。
第二，社會層面的融入。新生代農民工參與各項社會活動的水平要顯著高于第一代農民工，與之相對應的，他們的交友類型也更為異質性，表明了新生代農民工主動融入城市社會的意愿和能力更強。新生代農民工在閑暇時間聽音樂、看電視、上網、逛街等的比例都顯著高于第一代農民工，他們的業余生活既賦有青年人的時代特征，又開始體現出城市人的生活特點。由血緣和地緣關系組成的社會網絡仍是農民工在遇到困難時尋求幫助的主要途徑。農民工對本地化社會資本的利用能力仍然薄弱，但是在代際之間也呈現出不同特點，第一代農民工對政府部門和工會組織的利用能力略高于新生代農民工，而后者更善于利用本地市民網絡和向工作單位尋求幫助。
第三，心理層面的融入。總體而言，新生代農民工對城市生活的心理融入程度要好于第一代農民工。由于戶籍制度的限制，大部分農民工仍不認同自己是城里人，但是新生代農民工中認可自身非農身份的比例相對更高。同時，新生代農民工更加愿意與城市居民交往或者轉為城市戶口。但是，新生代農民工中身份認同模糊、未來發展不明的個體比例也要更高。由于大多數新生代農民工比較缺乏農村務農經驗，他們對鄉村生活的感受沒有第一代農民工那么強烈，而進入城市之后的開始階段又局限于自身各項素質的劣勢，很難較快實現其對城市生活的預期愿景，因此，也更容易陷入一種非城非鄉、進退失據的尷尬境地。
第四，政治層面的融入。通常意義上講，政治融入要受到諸多因素的影響，比如年齡、職業類型、性別、婚姻、收入水平、受教育水平、政治面貌、社會資本等。據劉建娥（2013）針對昆明2014份農民工問卷調查的研究發現④，我國農民工現階段年齡、離家打工時間、職業類型對農民工的政治參與有不同程度的影響，性別、婚姻對農民工的政治參與不構成影響，具體分析來看，年齡每增長1歲，政治參與的可能性會增加2.7%；離家時間每增加1年，政治參與的可能性會增加3.5%；從事服務行業的農民工政治參與可能性會大大高于從事制造行業的農民工；收入水平對農民工政治參與的影響不夠顯著；受教育程度和政治面貌及社會資本對農民工政治參與有正向的影響。
第五，文化層面的融入。農民工群體遠離家鄉，從熟人社會邁入陌生人社會，老一代農民工由于普遍受教育水平比較低，收入水平比較低，居住條件往往不夠理想，勞動強度比較大，這迫使他們無暇顧及自身的精神文化追求。而新生代農民工即便擁有相對較高的教育水平，但他們相較老一代農民工沒有農村生活經驗和較深的鄉土情結，而融入城市短時間內又面臨諸多障礙，自身的價值短期內也無法得到認可，因此，和老一代農民工類似，文化訴求對他們來說相對比較奢侈；其次，城市當中由于長期形成的固有的主流文化氛圍，對農民工群體著實存在一定的排斥，導致農民工對城市逐漸缺乏責任感，加深了其與城市之間的隔閡。未來時期內，為了促進農民工更好地融入到文化社會當中去，除了農民工自身各項素質的提高之外，政府也應當承擔起重要責任，如推進制度改革，逐步消除戶籍帶來的文化公共服務壁壘；促進教育公平，提高農民工的文化素質；適度增加農民工人大代表比例，提高農民工的政治地位；促進更多的文化類公共服務設施向農民工開放等。
農民工融入城市社會的機制分析
本部分主要從勞資協商機制、農民工社會參與機制以及農民工城市化的成本分擔機制這三方面內容著手，對農民工融入城市社會的有關機制進行研究。
勞資協商機制。勞資平等協商機制是解決勞資糾紛的重要渠道，也是農民工勞動力城市化的重要保障機制。改革開放以來，農民工群體在現代化建設的進程中做出了巨大貢獻，勞資協商機制方面由于國家政策法規缺失、制度不完善、單位執行不力等問題的存在，導致了農民工的合理的工資待遇水平得不到保障。近幾年關于農民工勞資協商機制的制度建設主要有以下進展：
人保部2006年4月29日發布關于貫徹落實《國務院關于解決農民工問題的若干意見的實施意見》（勞社部發[2006]15號），從建立農民工工資支付保障制度、合理確定和逐步提高農民工工資水平、嚴格執行勞動合同制度、加強勞動保障監察執法等方面做出總體部署；國務院2014年9月12日發布《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，提出要著力維護農民工的勞動保障權益，保障農民工工資報酬權益。在建設領域和其他容易發生欠薪的行業推行工資保證金制度，在有條件的市縣探索建立健全欠薪應急周轉金制度，完善并落實工程總承包企業對所承包工程的農民工工資支付全面負責制度、勞動保障監察執法與刑事司法聯動治理惡意欠薪制度、解決欠薪問題地方政府負總責制度，推廣實名制工資支付銀行卡。落實農民工與城鎮職工同工同酬原則。在經濟發展基礎上合理調整最低工資標準，推動農民工參與工資集體協商，促進農民工工資水平合理增長（人力資源社會保障部會同公安部、住房城鄉建設部、人民銀行、最高人民法院、全國總工會負責）；2014年10月14日國務院農民工工作領導小組辦公室發布《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見宣傳提綱的通知》。盡管農民工勞資協商機制的制度建設方面取得了顯著成效，但當前農民工勞資協商機制仍存在以下幾方面問題需要解決：
一是勞資協商機制各方協商主體的代表性不足。在勞動關系的基本理論中，勞方追求的是工資和福利的最大化，資方追求的是利潤的最大化，在企業收益既定的條件下，勞資雙方在利益上是對立的關系，因此作為理性的各方需要通過平等協商以達到各方利益的平衡，這要求各方的代言人在協商中能真實準確地反映其代表的群體的利益訴求。目前我國的三方協商主體在國家和地方兩個層面上存在一定的差異，國家層面上政府的代表是人力資源和社會保障部，勞方的代表是中華全國總工會，資方的代表是中國企業聯合會。在地方層面上，三方協商主體除了勞動行政管理部門、工會、企聯外，各地方根據各自的實際情況分別把國資委、經貿委、工商聯、個私協會，甚至當地著名企業家等作為資方代表參與三方協商。從中可以看出，作為政府的代表只有勞動行政管理部門，其實國家層面上只是人力資源和社會保障部下屬的勞動關系司，地方層面上只是人保廳下屬的勞動關系處，從而使政府完全由一個具體的行政職能部門來代表，不論在層次上還是在智能上都很難作為政府的全面代言者，使協商內容的權威性大打折扣。而作為資方代表的企業聯合會或者企業家協會成員主要是國有和集體大中型企業，隨著我國市場經濟的發展，私營企業在用工數量和企業數量上都占據主體，因此國家層面的三方機制的資方代表性是不足的。地方層面的三方機制發育更加不健全，縣級層面甚至沒有企聯或企業家協會組織。工會雖然是工人唯一的合法利益代表，但是由于我國工會的力量格局和權利意識還沒有得到很好的形成發展，工會干部由黨政組織任命，經費由企業撥付或政府補助，使得工會和會員之間代表作用被大大削弱。
二是農民工總體文化水平偏低，維權意識法律意識欠缺。我國農民工由于受文化知識水平及經驗所限，在出現勞資糾紛時往往不知道該到哪個部門投訴，農民工的法制觀念和維權意識比較淡薄，用人單位拒簽勞動合同，也聽之任之。有些農民工為了保證擇業自由，自己也不愿意簽訂勞動合同。因此，一旦發生侵權事件，農民工自身缺乏證據，加之取證困難，導致其合法權益難以受到法律保護，不利于維權工作開展。
三是政府相關各部門之間協調不暢，維權資源存在不足。當前在解決拖欠農民工工資問題上，地方政府存在著制度不銜接、工作不順暢等問題，由于相關部門條塊分割，互相之間連接不暢，缺少統一的機構或協作機制，部門之間雖然有一些小范圍的協作和配合，但總體上還不能滿足維權的需要，維權資源還未有效整合，綜合維權優勢還未形成。在財力、人力上，維權經費和人員配備的缺口較大，使部門職能作用難以充分發揮。
四是“一調一裁二審”的體制導致勞動爭議糾紛解決過程周期長、成本高。根據《企業勞動爭議處理條例》的規定，勞動仲裁庭處理勞動爭議的期限是60日，案件復雜可適當延長，但不得超過30日。當事人不服裁決可以在收到裁決書之日起15日內向人民法院起訴，法院適用民事程序審理勞動爭議案件，一審普通程序的審理期限是6個月，有特殊情況可以延長6個月；若當事人不服，一審判決可以在收到判決書之日起15日內上訴，二審程序審理期限是3個月，特殊情況也可延長。按照這樣的審理程序，一起勞動爭議案件在正常情況下也往往需要近1年的時間才能解決。這種耗時費力的爭議解決機制，往往會給勞動者的合法權益造成很大的損害，因為資方利用法律規定中的弊端容易采用拖延戰術，然而勞動者卻沒有足夠的時間、精力和財力，很可能因為折騰不起而放棄救濟。從審判的社會效果來看，后一種處理方式程序相對繁瑣，時間消耗較長，農民工往往難以等待，特別是農民工的工資到了歲末年尾就會出現討要高峰，外出務工者急于拿到工錢后返鄉過年，長時間的等待容易引發惡性事件。
社會參與機制。農民工參政議政和參加社會管理是人的權利城市化的主要體現，農民工社會參與機制是建設包容性城市的重要機制。當前農民工社會參與機制還存在一些不完善之處。
農民工社會參與動機狹隘。由于利益相關性低、體制阻礙、政治效能感低等因素，農民工對政治參與關注不夠，表現為農民工政治參與意識冷漠。社會發展和城市生活使農民工的權利意識正在逐步增強，農民工希望通過參與當地政治生活來表達自己的愿望，維護自身的利益，農民工的政治渴求正日益呈現出逐漸發展的趨勢。農民工政治參與大多不是出于維護社會公共利益的目的，而往往是在利益的驅動下或在自身利益受損后才進行的，參與動機比較狹隘。⑤
農民工社會參與機制不健全。城市是農民工生活和工作的地方，與農民工的切身利益密切相關，但農民工在城市社會中處于失語者的地位，沒有掌握對自己生存利益相關的社會事務的話語權，沒有合法的、制度化的利益表達渠道，沒有形成一個維護自身權益的正式組織，因而就無法形成強有力的團體來保護自己的利益，表達自己的意見和心聲。農民工政治參與的主體往往由農民工個人或其家族親友組成，其參與行為往往不通過正常的參與機制進行，缺乏組織和制度規范。
農民工社會參與成本較高。農民工的社會經濟地位決定了他們沒有多余的財力和精力能夠投入到政治參與中來，他們參與動機主要是出于維護自身利益的考慮，也即只有在現實生活中他們自身的利益受到了侵害尤其是公共權力的侵害，忍無可忍時才不得不為了維護自己的權利進行參與。經濟發展水平的落后和參與成本的高昂是導致農民工非制度化政治參與的重要原因。由于農民工對制度化的政治參與關心少，利益受損時往往采取非制度化參與行為，此類行為往往缺乏合法性，很難達到參與目的，參與效果較差，因此導致農民工的政治參與意義自我評價也低。
成本分擔機制。農民工融入城市社會是一個涉及基礎設施建設、公共服務供給、社會福利保障的系統工程，需要包括中央與地方政府、企業、農民工自身在內龐大的財力支出。因此，為了加快推進農民工融入城市的進程，亟需合理界定個人、政府和企業，政府之間，老市民與新市民之間在農民工市民化中的包括支出責任等在內的成本分擔機制。
一是政府、企業、個人三者間的分擔機制。對農民工自身來說，應承擔在城市生活方面的成本。作為農民工市民化的主體，盡管農民工的財力比較薄弱，自身能夠分擔的成本十分有限，但仍需解決自身在城市生活的日常開支成本，即在城市生活的水、電、氣、交通、通訊、食物等方面的開支，以及社會保障中需要個人承擔的支出。同時，要加快轉變觀念，在保障自身在農村土地權益的前提下，積極盤活農村資產，參與政府對城市安居成本和社會保障的成本分擔。對企業來說，應承擔勞動保障成本。企業對農民工市民化的成本分擔，即要求企業基于“同工同酬、同工同時、同工同權”的原則正視農民工正常的勞動合同、工資待遇、福利保障等基本權利，嚴格按照國家標準與行業要求，為農民工提供必要的勞動保護條件和職業病防治措施，改善農民工的工作環境，重視企業的人力資本投資，加強農民工的技能培訓素質提升，并給予農民工必要的交流與晉升機會，逐步增強農民工的市民化能力。對政府來說，應承擔滿足農民工市民化所必需的基礎設施建設以及公共教育、養老、社會救助、公共衛生、公共文化等公共服務成本。同時，還應處理好中央分攤與地方分攤的關系，按照事權和支出責任相匹配的原則，合理界定中央與地方政府以及不同層級地方政府在農民工市民化中的支出責任。也要處理好農民工流出地和流入地之間的關系，防止逆向補貼。當前廣東、江蘇、浙江、山東、上海、北京等東部經濟發展水平較高的省份是主要農民工輸入地，而四川、河南、湖南、湖北、河北等經濟發展水平相對較低的中西部省份是農民工主要輸出地，盡管農民工為輸入地經濟社會發展作出了重要貢獻，但當前很多公共服務（如新農合、民工子女教育、留守老人等）仍然由輸出地政府承擔，這就形成了經濟發展水平相對較低的農民工輸出地對經濟發展水平相對較高的農民工輸入地的逆向補貼。
二是政府間分擔機制。明確中央、省、市、縣、鄉鎮五級政府之間在農業轉移人口市民化進程中基本公共服務供給的事權和支出責任。按照公共事項的受益范圍、成本效益以及發揮自主性、積極性等原則，進一步劃分事權。建立健全基本公共服務均等化轉移支付制度，以常住人口為因素，與農業轉移人口相掛鉤，進一步提高轉移支付資金分配的科學性和合理性。在將基本公共服務事權下放基層政府的同時，進一步增強和保障基層政府的財力；在由輸入地政府為主承擔農業轉移人口市民化的基本公共服務供給責任的同時，進一步激發輸入地政府的積極性，確保事權與支出責任相適應。
三是老市民與新市民共擔機制。在農民工融入城市過程中，不僅需要各級政府、企業以及農民工自身分擔相應的成本，還需要城市老居民的幫助，只有老市民充分接納新市民，新市民充分融入老市民，才能真正實現人的城鎮化。建立農業轉移人口市民化老市民與新市民共擔機制，形成老市民幫扶新市民的幫扶機制，推進形成城市新老市民共建、共享、共促新局面，增強新老市民交流溝通、共同服務、政治參與等，既在一定程度上分擔農民工融入城市成本，又促進新老市民的深入融合。
農民工融入城市社會的政策問題分析
本部分對農民工融入城市社會涉及到的主要政策問題，即戶籍政策、就業政策、社會保障政策、教育政策以及城鎮管理，進行認真地梳理和分析。
戶籍政策。隨著改革開放，對放寬戶口遷移的政策也相繼出臺。1980年，由公安部、糧食部、國家人事局共同頒布《關于解決部分專業技術干部的農村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題的規定》，之后陸續出臺關于“農轉非”的政策，將“農轉非”的控制指標由不超過當地非農人口的0.15%進一步放寬為0.2%。1984年由國務院頒發的《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》中規定:“凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，統計為‘非農業’人口”。該政策被認為具有打開二元戶籍政策缺口的一個里程碑式的意義。1985年，由全國人大常委會頒布的《中華人民共和國居民身份證條例》規定，不分城鄉，每人均發身份證用以驗證身份，這一變革極大方便了人口的自由流動及就業。1994年以后，國家取消了按照商品糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口的“二元結構”，以居住地和職業劃分農業和非農業人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的登記制度。改革的總體思路是逐步實現戶籍的證件化管理。1997年，由國務院批準公安部實施的《關于小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》規定，允許已經在小城鎮就業、居住并符合一定條件的鄉村人口在小城鎮辦理城鎮常住戶口，同時嚴格控制大中城市，特別是特大城市人口的機械式增長。1998年由《國務院批轉公安部關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》指出新生兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市購買商品房等條件以及符合當地政府有關規定的，可準予落戶。2006年由國務院頒布的《關于解決農民工問題的若干意見》指出要逐步地、有條件地解決長期在城市就業和居住農民工的戶籍問題。中小城市和小城鎮要適當放寬農民工落戶條件；大城市要積極穩妥地解決符合條件的農民工戶籍問題，對農民工中的勞動模范、先進工作者和高級技工、技師以及其他有突出貢獻者，應優先準予落戶。具體落戶條件，由各地根據城市規劃和實際情況自行制定。改進農民工居住登記管理辦法。截至2007年3月，已有河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、湖南、廣西、陜西、重慶、四川12個省、自治區、直轄市相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統一了城鄉戶口登記制度，統稱為居民戶口，實現了居民身份法律意義上的平等。2013年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”。2014年由國務院頒布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。從改革開放到現在的戶籍制度的變遷中我們可以看到二元戶籍制度壁壘在逐漸打破，制度上為保證城鎮化順利進行，在區別中小城鎮、大城市和特大城市的基礎上逐步有序地放開戶籍政策，也取得了很大的成效。
盡管《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》指出全面放開建制鎮和小城市的落戶政策，但由于目前附加在戶籍政策上的公共服務等各種福利，做到基本公共服務均等化仍然有一定困難。一些農民并不愿意放棄農村戶口，一是由于農村戶口附帶的承包地、集體經濟等利益，二是由于其并不確定自己足夠擁有在城鎮生存的工作技能，認為還是農村生活成本低。另外一些農民工主要集中于大城市或特大城市從事建筑、服務以及制造業等，這些城市的戶籍政策又趨于收緊，使其無法進入。所以盡管政策層面鼓勵農民工到小城鎮落戶，但在實際實施過程中仍然存在諸多問題。
所以，農民工融入城市社會的戶籍問題的本質并不是戶籍身份本身，而是附著在戶籍政策上的各種福利性的資源配置。改革戶籍制度實際上是消除與戶籍相關的社會福利設施，把戶籍和非戶籍人口之間的福利差距縮小，打破戶籍制度所規定的地方保護主義，以公平公正的思路配置勞動力市場。這樣才能從根本上讓農民工融入城市社會。
就業政策。改革開放之初為了保證農業勞動力的充足以及城市青年的充分就業，1981年由國務院頒布了《關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口的通知》，通知要求大力清退來自農村的計劃外用工，此時政策上是限制農民流動、進城就業。之后隨著第二、三產業的逐漸壯大，城鎮勞動力短缺的問題開始顯現，1985年由中共中央國務院頒發的《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》鼓勵在政府的統一管理下，允許農民進城開店設坊，興辦服務業，提供勞務等。在政策的鼓勵下逐漸形成了“民工潮”，給未經完全規劃的城鎮的就業、交通、住房和治安等方面帶來了巨大的壓力，所以在1989年由國務院辦公廳發布的《關于嚴格控制民工外出的緊急通知》及1989年由民政部、公安部發布的《關于進一步做好控制民工盲目外流的通知》都旨在緩解城市因人口突增而帶來的各種公共服務壓力，對大規模的較為混亂的“民工潮”進行管理。1993年由勞動部頒發的《農村勞動力跨地區流動有序化——“城鄉協調就業計劃”的第一期工程》意味著國家開始有規劃有步驟地管理農民工進城務工，承認人口流動就業的現狀并進一步使其規范化。2003年由國辦發發布了《國務院辦公廳關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，提出“取消對企業使用農民工的行政審批，取消對農民進城務工就業的職業工種限制，不得干涉企業自主合法使用農民工”，開始維護進城務工的農民工的合法權益，2004年由國務院辦公廳發布的《關于進一步做好改善農民工進城就業環境工作的通知》進一步維護農民工的就業環境。最近的2014年由國務院頒發的《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》要求進一步穩定農民工就業創業，加強職業培訓重視職業教育，完善就業創業政策。總體政策變遷是越來越有利于農民工自由流動就業，并逐漸為其改善就業環境。
目前，農民工就業政策既有國家層面從宏觀視角出發制定的，也有各地區政府根據國家精神結合各地實際情況制定的更為具體的政策。整體就業政策從維護農民工公平合法就業權的角度出發取得一定的效果。但也存在一些政策本身以及政策執行上的問題，政策本身由于缺乏具體的可操作性條款和評估監督條款導致政策實施效果大打折扣，其次更大的問題出現在政策執行過程中各個地區的政府、企業以及農民工自身法治意識淡薄而引起的政策難以落地的困境。《職業病防治法》《勞動法》等保護勞動者的法規在農民工身上并未起到充分的保護作用，同工不同酬、拖欠工資、超時勞動、無社會保險等情況時有發生，成為阻礙農民工合法就業、市民化的因素之一。所以仍需進一步探討城鄉一體化就業制度。
社會保障政策。農村基本養老保險目前主要以新型農村社會養老保險制度即“新農保”為主，2009年由國務院頒布的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》指出在全國10%的市、縣、區進行“新農保”試點，隨后各地區積極參與新農保政策，具有中國農民從此擁有養老保險的里程碑式的意義，隨著“新農保”政策覆蓋率的急速提高，關于新農保和城鎮養老保險的待遇水平的差距問題逐漸被重視起來。人力資源與社會保障部積極調整政策，截至2013年，全國約半數省份將新農保與城鎮居民社會養老保險合并，稱為城鄉居民社會養老保險，不再區分農村戶籍與城鎮戶籍，均按統一標準繳費、按統一標準領取待遇。對于農民工而言，部分農民工務工較為長期、穩定，所以理應加入的是城鎮職工養老保險，但由于部分企業及農民工自身意識不強，以及對將來領取養老金的區域及數額的擔心，大部分進城務工的農民工不會選擇加入城鎮職工養老保險。這在一定程度上影響了農民工穩定城鎮化⑥。
2002年的《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》指明要建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度，即“新農合”制度。2003年新農合制度試點正式啟動。截至2013年，新農合參保率已超過98%以上。新農合制度的建立標志著我國全民醫保時代的到來，然而在城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險和新農保三者之間仍然存在著繳費及待遇上的差別，這在一定程度上阻礙了農民工進城務工時醫療保險的持續繳費及待遇的享受，但三保合一目前看來還十分困難，正在積極探索城鎮居民醫療保險和新農保二者并軌。
農民工工傷保險參保率低，既因為自身參保意識薄弱，也因為勞動力供給量大而導致企業主蓄意不重視農民工的切身權益。另外2004年由國務院發布的《工傷保險條例》中規定的工傷認定要求勞動關系具有穩定性，而正是由于農民工群體常常從事季節性、臨時性的工作所以無法進入工傷認定范圍，且農民工往往從事的建筑業、制造業工傷事故率較高又導致其不能受到更好的保護⑦。
所以整體而言，我國盡管已實現社會保障制度上的全覆蓋，但城鄉之間部分險種待遇水平仍然差距很大，更重要的是社會保障的跨區域轉移接續問題仍然沒有得到很好的解決，導致農民工的社保很難跟隨其進行流動，經常出現不交或斷交的情況，更加不利于保障農民工就業群體，阻礙著城鎮化的推進。
教育政策。1996年由國家教委發布的《城鎮流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》和1998年由國家教委和公安部聯合頒發的《流動人口兒童、少年就學暫行辦法》都規定了流入地人民政府要為流動人口中的適齡兒童、少年提供接受義務教育的機會，這標志著國家開始重視農民工隨遷子女的教育問題。然而規定中同時指出要按照國家有關規定收取一定的借讀費，差別待遇的政策傾向顯現。2003年由國務院辦公廳轉發教育部等部門的《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》規定以全日制公辦中小學為主。地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學要建立完善保障進城務工就業農民子女接受義務教育的工作制度和機制，不再收取借讀費并且提出采取相關措施減少進城務工就業農民子女的教育費用。至此在政策層面上在義務教育階段實行以人為本、一視同仁的義務基礎教育政策。之后，2005年由中共中央、國務院發布的《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》、2006年由國務院發布的《關于解決農民工問題的若干意見》等文件均強調將保障農民工子女接受義務教育作為堅持教育優先發展、促進教育公平的重要舉措，并寫入新修訂的《中華人民共和國義務教育法》，以國家法律的形式加以確認⑧。
歷年政策的變遷可以看出，在基礎教育領域國家已完全秉承以人為本的理念，讓農民工隨遷子女盡量享受與當地水平同等的九年義務教育，取得了很大的進步與成效，然而在高中與大學教育階段，由于流入地教育資源有限以及地方保護主義等諸多原因，農民工隨遷子女在完成義務教育時通常很難與當地子女一樣考高中考大學，教育政策與戶籍政策掛鉤，對農民工隨遷子女的升學形成阻礙。
住房政策。我國農民工住房政策從無到有，經過了一個較為漫長的政策制定執行過程。最早提及農民工住房相關問題的政策是1984年由國務院發布的《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，指出地方政府要為到集鎮落戶的農民和家屬建房、買房、租房提供方便。之后很長一段時間并沒有特別關注農民工的住房問題，直到2005年由建設部、財政部、央行發布的《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》和2006年國務院發布的《關于解決農民工問題的若干意見》兩大政策的出臺，農民工住房問題才逐漸引起關注，《關于解決農民工問題的若干意見》中提出，城鎮單位聘用農民工，用人單位和農民工自己可以繳存住房公積金用于購買自住房屋。2007年由國務院頒布的《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中再次提及要從各個渠道解決改善農民工的居住條件。同年由建設部、發改委、財政部、勞保部和國土部聯合發布的《關于改善農民工居住條件的指導意見》從指導思想基本原則、多渠道提供農民工居住場所、保證農民工居住場所安全、衛生以及加強政策扶持強化監督四大方面較為全面地為農民工居住問題做出了引導性規定。2010年由建設部等7大部門的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》提出有條件的地方，可以在開發區工業園區等農民工集中的地方建設公共租賃住房，向農民工出租⑨。2011年由國務院辦公廳出臺的《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》再次強調面向外來務工人員發展公共租賃住房，并細化公共租賃住房的面積、產權、合同等多方面具體規定。2013年由住房和城鄉建設部發布的《關于做好2013年城鎮保障性安居工程工作的通知》要求地級以上城市要明確外來務工人員申請住房保障的條件、程序和輪候規則。2014年由中共中央、國務院發布的《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》進一步分類對進城務工的農民工住房保障措施做出了更加具體的規定。可以看到，我國針對農民工住房問題的政策從2005年起已引起國家社會大量的關注與重視，政策從無到逐步完善，對于農民工住房問題的解決起到了很大的作用⑩。但是也應看到目前而言大部分政策仍然停留在指導性原則性的層面，可操作性仍然較弱，且缺乏系統性的頂層設計，有待進一步完善。
選舉政策。在保障農民工選舉權與被選舉權相關方面，農民工有直接選舉戶籍所在地的村委會干部和縣鄉級的人大代表以及村民代表會議代表的權利。1983年全國人大常委會出臺了《全國人民代表大會常務委員會關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》規定指出：“選民在選舉期間臨時在外地工作或者居住，不能回原選區參加投票選舉的，經原居住地的選舉委員會同意，可以書面委托有選舉權的親屬或者其他選民代為其投票。選民實際上已經遷居外地但還沒有轉出戶口的，在取得原選區選民資格的證明后，可以在現居住地選區參加選舉代表”。但事實上該《規定》具體可操作性并不強，大部分農民工目前既不參加農村地區即戶籍所在地的選舉與被選舉工作也不參加工作所在地即城市的人大代表選舉活動。
相關政策建議
以全面深化改革為突破口，促進農民工的權利融入，由過去的勞工權利為主轉向市民權利為主。市民權利不僅包括經濟、社會、文化權利，而且也包括公民政治權利。融入的重點從過去的經濟權利和社會權利轉向政治權利和文化權利的全面融入，以人為本替代以工為本，從簡政放權到減政還權，以體制機制完善和深化政策改革促進農民工融入城市社會。
推進機制建立健全。健全農民工工資勞資協商機制。一是關注農民工等弱勢群體，建立仲裁申訴綠色通道。國務院在《關于解決農民工若干問題的意見》指出，加強和改進勞動爭議調解、仲裁工作。對農民工申訴的勞動爭議案件，要簡化程序、加快審理，涉及勞動報酬、工傷待遇的要優先審理。根據實踐中的經驗，可以推行“農民工案件優先”原則，堅持快立、快審、快結，使有爭議的案件能夠及時辦理，盡早辦結。同時，在勞動仲裁過程中，對農民工履行釋明義務，保護農民工的合法權益。?二是加強三方主體的代表性。充分發揮工會作用，考慮工人自身特點，在參與協商前進行充分調查，準確了解工人利益訴求，綜合平衡工人內部不同群體利益，讓自己成為工人真正的代言人，增強工會凝聚力。雇主組織應當充分考慮我國經濟結構的變化、企業數量和用工數量的規模結構，在國家層面可適當吸收不同類型企業的利益代表者作為資方的協商主體。可由政府、工會直接和工商聯、個私協會、商會、行業協會等不同的雇主組織單獨召開三方協商會議進行協商，形成有差別的協商契約。三是建立農民工信訪分析調處機制。充分利用信訪的信息暢通機制，建立專門的農民工勞動糾紛解決窗口，對農民工的信訪投訴及時登記受理，并建立案件跟蹤和反饋制度。定期匯總農民工信訪案件的信息，進行信訪綜合分析，及時反映社情民意。通過月矛盾糾紛預警排查調處機制、信訪月通報、信訪要事快報和不定期匯報制度，排查不穩定因素，及時解決農民工勞動糾紛。
建立農民工融入城市社會的成本分擔機制。一是明確中央與地方政府的分擔責任。《國家新型城鎮化（2014～2020年）》中明確了政府要承擔農業轉移人口市民化在義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本，并指出各級政府職責，明確不同層級政府的具體成本分擔機制。中央政府承擔跨區域基礎設施建設以及社會保險、教育醫療、住房保障等基本公共服務需要全國統籌的部分，地方政府承擔公用設施建設以及衛生健康服務、就業創業指導等地方性公共事項。二是優化流入地和流出地分擔責任。根據農民工群體的跨區性和公共服務的外部性，優化中央與地方政府的分擔責任。中央政府重點解決跨省流動農民工的市民化成本，加大對公共衛生和計劃生育服務、農民工子女義務教育服務、農民工就業扶持和社會保障以及住房保障等方面的支出保障。地方政府重點解決省內流動農民工的市民化成本。建立健全與居住證人口數量掛鉤的財政轉移支付制度。重點考慮財政轉移支付對農民工社保、醫療衛生、子女教育等公共服務的保障，推進基本公共服務常住人口全覆蓋，建立農業轉移人口市民化專項補助，建立“錢隨人走”“錢隨事走”的機制。
健全農民工社會參與機制。一是建立健全維護農民工權益的法律體系。完善相關法律法規，保障農民工的選舉權與被選舉權。建立和完善農民工政治參與的保障機制，建立權力制約監督機制，形成科學、嚴密的權利監督和約束機制，使監督工作有法可依，進而保障包括農民工在內的全體人民監督權。二是提高農民工的組織化程度。推進農民工相關組織規范化發展，暢通農民工權益表達渠道，以減少農民工非制度政治參與行為，充分利用農民工中現有的自治組織并予以規范。推動社群組織向農民工群體覆蓋。加大農民工用人單位中基層組織的建設力度，將農民工中的先進分子納入組織成員，提高農民工群體的組織化程度。暢通農民工合法保護自己權益的渠道，保障農民工依法維護自己的合法權益。
深化相關政策改革。深化戶籍政策改革，吸納農民工進城落戶。貫徹落實《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，逐漸弱化附加于戶籍政策上的福利政策，強化戶籍政策的人口信息管理功能，使戶籍政策回歸統計人口信息、證明公民民事身份的基本職能。推行居住證政策將人口管理由戶籍所在地管理向符合國際慣例的現居住地管理轉變。以穩定職業和住所為申領的基本條件，在哪里工作在哪里交稅就應該在哪里享受基本公共服務。在逐漸淡化戶籍政策功能的同時將身份證制度與居住證制度相結合，推動信息化的戶籍管理，形成人口管理的現代化，方便人口流動就業，吸納農民工進城落戶。
推進就業政策改革，提高農民工就業質量。農民工就業質量本身受到其受教育水平和技術經驗積累程度的影響，所以應該把提升農民工就業技能作為關鍵，把改善勞資關系和同工同酬作為下一步改革的重點。完善農民工就業創業培訓政策，加強農民工轉移就業培訓，對農民工全面開展職業培訓和教育，提高農民工就業質量。健全人力資源市場和覆蓋農民工的公共就業服務，發展城鄉一體的就業信息化服務。加強政府公共就業信息服務對農村勞動力轉移就業和合理流動的指導作用。加大監督監察力度，提高農民工維權意識，加強對用人單位訂立和履行勞動合同的指導和監督，加強安全管理、職業衛生管理和勞動保護，提高處理勞動爭議和保護勞動權益效能，保障已有的好的政策可以真正落地實施。
改善社會保障政策，健全農民工公共服務制度。目前的養老、醫療、住房等社會保障政策往往跟戶籍政策掛鉤實行。所以戶籍政策成為社會保障政策改革的一個壁壘。目前我國社會保障制度已然進入全民共享時代，而很大一部分農民工因為流動性及就業的不穩定性游離在我國社會保障制度之外，享受不到社會保障待遇，所以將來要循序漸進地對城鄉社會保障制度進行統籌規劃、協調發展，無論是養老保險還是醫療保險逐步探索“三保合一”的并軌路線，完善各地區轉移接續工作，積極宣傳倡導農民工按規定加入各類社保。
完善農民工隨遷子女教育政策。首先，在義務教育階段，雖然國家層面的政策已規定盡量使農民工隨遷子女享受與當地教育水平一致的義務教育，然而由于各地區的教育設施、師資等因素的限制，在政策的具體操作方面仍然存在諸多問題。所以下一步各地區仍然要根據自身流動人口的特點做好規劃，真正貫徹落實同等義務教育權利的政策，比如打破戶籍限制，以實際在校生數為基數撥發義務教育經費，建立各個區域間流動兒童管理機制，解決各地區政府撥款的利益之爭，發展農村教育，傾斜義務教育撥款吸引農民工子女回鄉入學。其次，在高中、大學階段，各個流入地確實存在資源有限的問題，所以政策上不是簡單讓隨遷子女與當地學生平等參加考試就可以解決的，要多方共同努力，第一要根據各個城市常住人口進一步規劃高中學校、合理調配師資資源；第二，合理設定農民工子女就讀高中、大學的限制條件，以穩定三年或五年在該城市務工、繳納社保、有固定住所等條件為限，滿足條件的可與當地學生同等參加考試；第三，在前兩項措施循序漸進若干年后，到城鄉資源合理配置、協調發展的階段，就可以進一步探討完全打破戶籍制度、教育制度，完全放開農民工隨遷子女高中、大學的就學限制，全社會資源合理配置和諧發展。
建立健全農民工選舉政策。建立健全農民工選舉政策，保障農民工的選舉權，是促進農民工全面融入城市社會、保障農民工市民權力的必然要求。穩定是實現人權的前提，發展是實現人權的關鍵，法治是實現人權的保障，政治權利也是保障人權的一種方式。人權的實現離不開穩定和自由的社會，政治和經濟、社會、文化的發展，離不開民主和法律的保障，所以民主立法是關鍵所在。建議以居住地和居住證為依據，賦予農民工選舉權和被選舉權。農民工的流動性造成選民登記的統計結果誤差相當大，可結合各個地區具體情況，嘗試選民自主登記與被動登記相結合，充分運用信息化手段，將選民登記管理與居民身份證管理工作相對接。尊重農民工的合理選擇，允許其在戶籍地和現居住地或工作地自主決定。另外應進行積極的普法宣傳，消除社會對農民工的歧視氛圍，提高農民工參與選舉的法律意識，逐步完善農民工選舉政策。
（中國人民大學公共管理學院郜凱英博士、張強博士，德國不來梅雅各布大學楊澤坤等提供了部分內容，在此一并表示感謝）
注釋
1根據南京農業大學SRT項目（1216A01）問卷調查數據分析。詳見章雨晴、鄭頌承：《農民工城市定居意愿的代際比較》，《湖南農業大學學報（社會科學版）》，2013年第4期。
2根據北京大學經濟學院葉靜怡教授2013年主持的《在京進城務工人員經濟和社會調查》數據結果。
3辛梓括：《新舊兩代農民工城市定居決策差異的影響因素》，《北方經貿》，2014年第10期。
4劉建娥：《從農村參與走向城市參與：農民工政治融入實證研究》，《人口與發展》，2014年第1期。
5呂為華：《農民工有序政治參與機制創新探究》，《通化師范學院學報》，2010年第7期。
6李迎生：《農村社會保障制度改革：現狀與出路》，《中國特色社會主義研究》，2013年第4期。
7孫德超、閻宇：《農民工工傷保險制度的運行現狀及改進途徑》，《河南師范大學學報（哲學社會科學版）》，2014年第1期。
8李倡平、孫中民：《農民工隨遷子女教育政策的演變與未來走向》，《教育探索》，2010年第9期。
9董昕：《中國農民工的住房政策及評價（1978～2012年）》，《經濟體制改革》，2013年第2期，第70～74頁。
10曾國安、楊寧：《農民工住房政策的演進與思考》，《中國房地產》，2014年第20期，第12～21頁。
11劉湘國：《我國調整勞資關系的三方協商機制存在的問題及對策分析》，《北京勞動保障職業學院學報》，2012年第6期。
責 編／馬冰瑩
Research on the Policies and Mechanisms for Migrant Workers Integrating into Cities
Yang Yiyong Wei Yifang
Abstract: Under the background of integrated urban and rural development, this article focuses on making rural migrant workers become urban citizens and urbanizing the benefits of basic public services and people's rights; takes mechanism analysis (bargaining mechanism, cost sharing mechanism, and the mechanism of social participation) as the key; mainly discusses policy issues (the household registration policy, employment policy, social security policy, education policy, housing policy, and election policy); primarily aims to solve problems about the employment of migrant workers, public services, household registration, and children's education, affordable housing, and election; reviews the relevant mechanisms and policies concerning the migrant workers integrating into the urban society; and conducts an in-depth analysis of the obstacles that keep migrant workers from staying in the city, and on the basis of all of this, provides policy suggestions for promoting migrant workers to integrate into the urban society.
Keywords: integration of urban and rural areas, migrant workers, integrating into the urban society, mechanisms and policies
楊宜勇，國家發展和改革委員會社會發展研究所所長、研究員。研究方向為國家治理、宏觀經濟、社會政策、經濟社會協調發展、勞動經濟。主要著作有《公平與效率》《中國轉型時期的就業問題》《加速轉型期》等。魏義方，國家發展和改革委員會社會發展研究所助理研究員、博士。
