【摘要】中國地方政府安全生產監管是政府治理的重要組成部分，我國安全生產監管制度在不斷完善，取得了一定的成績，但仍存在一些問題。從明確監管責任、完善日常監管制度、調整監管考核機制、改進監管問責機制等幾個方面著手，逐漸完善我國地方政府安全生產監管的制度，提高政府治理能力與治理效率。

【關鍵詞】地方政府  安全生產監管  制度    【中圖分類號】D035.5    【文獻標識碼】A

安全生產監管是政府治理活動中的重要組成部分，是政府監管部門以加強生產安全、防止和減少生產安全事故、保障人民群眾生命和財產安全、促進經濟社會持續健康發展為目的的一系列措施與活動。近年來各地方政府通過各種手段與方法不斷調整政策與管理方式，并提供大量人、財、物力的支持，以期減少事故發生，但效果甚微，生產安全事故率仍居高不下，安全生產監管問題逐漸成為阻礙政府治理能力發展的重大頑疾，安全生產監管部門也被看作是政府部門中“花費最多，效果最小，責任最大”的部門之一。

地方政府安全生產監管制度存在的問題

第一，監管責任不明確。首先，監管存在空白地帶。個別監管部門忽略監管部門與人員之間的銜接部分或監管地帶，害怕承擔過多責任，導致事故；其次，推諉責任。監管部門在事故發生時很大部分精力都在研究如何將本部門的責任摘除，很少部分精力用于研究如何改進監管；再次，監管中存在多頭監管。同一企業同一問題由多個監管部門負責，但在出現監管問題時由多個部門共同承擔責任；最后，存在“小管大”問題。由于官本位思想影響，一些由較高行政級別政府管理的企業并不屑于接受低級別安監部門的監管，造成監管效果大打折扣。

第二，日常監管制度不完整。首先，對第三方評估機構的監管制度不完善。目前只要求監管部門在監管與審批過程中將評估機構提供的預評估報告進行審核備案，不要求對其真實性進行復查，因此一些企業或評估機構存有僥幸心理，虛報、瞞報資質或提供虛假預評估報告。其次，對停工整改項目的復查機制不健全。對停工整改項目，只要求企業整改結束后針對整改項目向監管部門提出重新審查的申請，監管部門再對整改項目進行重新審核，導致很多企業在停工整改過程中仍然繼續生產，或邊整改邊生產，最終造成生產安全事故發生。

第三，監管考核機制不健全。對安全生產監管部門來說，目前衡量監管效果的主要考核依據就是事故的死亡人數，并且事故類型的劃分也是以此作為依據。但安全生產監管的效果不能僅憑事故死亡人數來判斷，因為安全生產監管中更多的問題出現在日常監管與生產過程中，考核的重點應該放在監管的過程中而非僅僅停留在事故的結果與死亡人數上，死亡人數只是一個表象，可以作為其中一個考察指標，但并不應該作為唯一的指標?？己诉^程中忽略了日常監管的環節，只注重結果與死亡人數，容易造成監管人員不重視日常監管，只注重事故發生時的結果與責任推卸問題。

第四，監管獎懲機制不完善。從監管部門角度來看，獎懲機制以罰為主，忽略獎勵。但就安全生產監管而言，成功監管或認真履行監管職責的效果不好體現，一旦出現問題卻十分明顯：平時監管中監管人員做了大量的監管工作，可能只因為一次意外事故就將平時的工作成績全部抹去，與有些監管工作做的不到位的人員一樣接受事故的懲罰；或者有些日常監管不到位的人員并沒有在其負責區域或企業發生生產安全事故，完全是由于運氣原因。這必然會造成負責日常監管人員的心理不平衡。獎懲機制忽略日常監管的積累，以結果為導向是導致監管工作不能夠順利進行的重要原因，監管工作一直處于一種“費力不討好”的尷尬狀態。從企業角度來看，對企業的獎懲機制并不健全，存在“一刀切”現象。按照規定，無論企業規模大小，發生生產安全事故的責任與罰款數量均以死亡人數掛鉤，因此造成小企業不會進行安全生產管理，大企業不屑于做安全生產管理。

解決地方政府安全生產監管制度問題的對策

明確監管責任。從監管關系來看，通過修改日常監管制度，調整日常監管關系，變交叉監管關系為平級監管關系，明確規定同級別管屬企業危化品安全生產監管由對應同級別安監部門負責。比如，區級管屬企業日常監管只由其所在區安監局負責，市級管屬企業由市安監局負責。特殊企業或部門的安監管理不應一律遵從屬地化監管要求，應歸屬相應監管部門單獨負責，比如海關應該劃歸海關總署的安監部門負責日常監管，而非由地方政府負責。通過法律手段理順監管部門與被監管企業之間的關系，明確監管責任，避免多頭監管。

完善日常監管制度。在日常監管制度中，首先，應明確增加對三方評估機構資質的審核制度，防止企業在項目審批過程中出具不合格安全生產預評估報告，或安全生產預評估報告由缺乏評估資質的機構出具這一問題。其次，應明確增加安全生產日常監管過程中對建筑施工單位資質的審核制度。按照現行制度規定，建筑單位的資質審核主要由城建部門與工商部門負責，在日常監管過程中或項目生產建設過程中，安監部門并不具有檢查建筑施工單位資質的職能，容易造成建筑施工單位實際生產過程中的人員更換或掛靠行為，而監管部門卻很難發現。此外，減少法律法規中的人為可控空間。通過法律法規的不斷完善逐漸縮小監管中尋租空間和人為可操作性，對某些人情因素加以適當的控制，規范監管人員行為，強化制度在監管中的絕對主導地位。

調整監管考核機制。調整目前監管獎懲與考核制度中以死亡人數為唯一考核準則目標的做法，這種做法造成監管部門以事故死亡人數為主要監管目標，而非提高安全生產監管的實際質量，實際生產安全隱患并沒有得到根本解決。建議在現有德、能、勤、績、廉的公務員考核機制基礎上針對安全生產監管部門的實際情況調整考核機制。允許監管人員負責企業在一個規定時間周期內或可控范圍與次數內發生生產安全事故，將容錯機制納入到安全生產監管的考核范疇之內。對部門來說降低對死亡人數的強制指標限制，將監管的實際過程與政策執行情況納入考核指標當中；對監管人員來說，加強對日常監管的考核比重，通過細化日常監管的各項指標考核監管人員的實際工作情況，將生產安全事故作為其中的一項內容進行考核，降低該項考核指標的權重。鼓勵安全生產監管者在監管過程中發現并糾正被監管者提供虛假信息的行為，并作為監管考核的一項重要內容。加大安全生產監管者不作為的處罰力度，將監管不作為行為納入監管的考核機制當中。

改進監管的問責機制。在事故追責上實行日常監管主體與事故責任主體一致，或事故責任主體中至少應包含日常監管主體。但在問責過程中不能機械的按行政級別或事故等級劃分責任大小，容易出現“吃瓜撈”與規避責任。建議按照事故的實際情況進行問責，打破唯事故等級與行政級別對應的問責制度。在事故前的監管過程中明確各監管部門的責任與負責監管的具體內容，事故發生時按事前規定與要求對負有監管責任的部門定責。在事后的問責過程中，如果由于機制問題本身造成無法確定責任歸屬問題，應根據事故及時修改問責機制，并啟動國家賠償機制。通過不斷完善追責制度，用法律手段消除多部門重復監管和監管盲區。

總之，安全生產監管制度是安全生產監管的根本，需根據我國的實際國情不斷完善改進與調整，逐步適應我國市場經濟的快速發展與社會的極速變遷。地方政府安全生產監管仍有很大的提升空間，需在實踐中不斷改革探索、砥礪前行。

（作者分別為東北大學博士研究生；東北大學教授）

【注：本文系國家社科基金重點項目“國家治理現代化視域下的中國政府治理模式改革研究”（項目編號：15AGL017）的階段性成果】

【參考文獻】

①婁成武、魏淑艷：《現代管理學原理》，北京：中國人民大學出版社，2013年。

②余暉：《中國政府監管體制的戰略思考》，《財經問題研究》，2007年第12期。

責編/孫垚    美編/楊玲玲