【摘要】構建“三元協同”即“公眾參與、專家論證與政府決定”相結合的行政決策機制關鍵是界定清楚相關公眾、確定論證專家以及明確政府決定的方式方法。要真正建立起“三元協同”行政決策機制，還必須健全和規范行政決策程序，把公眾參與、專家論證機制嵌入行政決策過程，加大政府信息公開力度，完善制度化的決策程序，大力推進“智庫”建設，暢通公眾參與渠道。

【關鍵詞】“三元協同”  行政決策  機制  優化    【中圖分類號】C934    【文獻標識碼】A

當前，我國決策環境錯綜復雜，風險加大，構建規范的“三元協同”即“公眾參與、專家論證與政府決定”相結合的行政決策運行機制是決策科學有效的重要保障，在強化政府的正當性和合法性、提高決策的公信力和執行力、推進國家治理體系和治理能力現代化等方面至關重要。

“三元協同”行政決策機制的界定

相關公眾的確定。公眾可以是一個有組織的團體，也可以是多個有組織的團體，或者是無組織的公眾，抑或是三者的混合體，決策問題或項目對他們產生各種直接或間接的影響。通常情況下，采取的辦法是選取部分利益相關者代表。代表的選擇至關重要，不能將弱勢群體或與政府意見不一致的普通民眾代表或專家代表排斥在公眾參與之外。要充分考量代表的廣泛牲和代表性，代表的選擇應該與相關者個人的意愿結合起來，選擇的代表能夠真正代表利益受損的公眾。同時，注重搜集不同意見，協調不同人群的利益，要在多次民主協商過程中，尋求各方利益最大公約數，也就是要明確大多數人的利益和需求。當然，在體現大多數人利益的時候，也要關注少數人的利益，否則，少數人會在不同的決策中越積越多，抱怨者也會越來越多。

確定論證專家。與公眾參與相比，專家論證應該更具有客觀性和公正性。因為利益相關者參與的主觀性、目的性都比較顯著，在爭取個人利益或小團體的利益時會不可避免地存在一些沖突和矛盾，所以，作為決策者還應該考慮不同利益主體之間目標的協調。而專家則是依靠自身的專業技術提供可供決策者參考的論證或解決方案，雖然難免帶有一些個人的價值傾向或偏好，但是，保持一定的“中立性”是專家論證的基本要求，應該具有更多的客觀因素。所以，在專家的選擇上，應該建立制度性的專家庫，選擇體制內專家與體制外專家，相同意見專家和不同意見專家、相關專業領域的專家和學科涉獵較廣的專家，選擇應相對廣泛，尤其是有爭議的決策必須經過專家論證，營造更寬松的言論環境，發揮專家的積極作用。

明確政府決定的方式方法。政府是行政決策的主體，但不是唯一主體。不少決策涉及面廣，不是政府單方面能夠解決的，這就需要告知利益相關者，此外，一些專業領域的信息、知識需要咨詢相關領域的專家。健全完善依法決策程序，有利于做出正確的決策，防止亂決策、專斷決策、拍腦袋決策、違法決策，拖而不決等行為，增強政府行為的正當性和合法性，提高決策的認可度、公信力和執行力。

“三元協同”行政決策的應用領域及運行機理

行政決策可以分為重大行政決策和非重大行政決策即一般行政決策。“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”是重大行政決策法定程序。但是，當前各級政府對重大行政決策的認識和規定還存在一定的模糊性，對于哪些是重大行政決策事項，哪些是一般行政決策事項界定得不是很明確。

關于重大行政決策的界定，僅僅是原則性的描述，一般指關系某地區經濟社會發展全局、涉及面廣、資源投入較多和消耗較大的決策。對重大決策事項范圍的界定，沒有可量化的標準，一般只是通過簡單的列舉方式加以明確。一項行政決策是不是屬于重大決策范疇，實際上往往取決于政府的判斷，具有很大的自由裁量空間。

所以，要確定“三元協同”行政決策的領域，就需要不斷明確重大行政決策與非重大行政決策的范圍，逐步完善在重大決策領域試行“三元協同”的規范程序，在非重大決策領域試行“三元協同”的簡易程序。具體運行機理如下圖所示：

優化我國“三元協同”行政決策機制的思考

要真正建立起“三元協同”行政決策機制，還必須健全和規范行政決策程序，把公眾參與、專家論證機制嵌入行政決策過程。

加大政府信息公開力度。推進行政決策公眾參與必然要求政府信息公開，因為政府信息公開是行政決策公眾參與的基礎。要克服決策者關于重大決策與非重大決策判斷的主觀性，甚至是避免一些不必要的誤判，就必須加大政府信息公開力度，引入公眾參與和監督。除依法規定的例外情形，全部行政決策事項，都應向民眾公開。法規規定的不能公開的情形可以參照負面清單的管理模式依次羅列出來，清單以外的都可以公開。不僅重大決策事項要公開，而且非重大決策事項也應該公開。

完善制度化的決策程序。在某種程度上，完善的制度化的決策程序是做出科學合理的行政決策的重要保障。必須要按照法定程序進行，否則造成重大損失，決策主體或相關責任人就要被終身追究責任。此外，除了重大決策領域規范決策程序外，在非重大決策領域內也應該走程序，創新簡易有效的程序。比如簡化參與的流程，縮小參與的范圍。不僅注重內容合法，更要注重程序合法，把公眾參與、專家論證機制嵌入到整個行政決策過程，讓公眾參與、專家論證成為決策常態，真正體現公共決策的科學性、民主性和公共性，保障公共利益得以實現。

大力推進“智庫”建設。政府在制定公共決策時采用專家咨詢制度是符合決策科學化和民主化要求的。我們的社會正處于一個信息爆炸的時代，行政領導在制定政策時，可供參考的信息不計其數，而領導者要在所有信息中獨立完成甄別，篩選有用的信息并依據這些信息制定一個合理的政策是一個龐大的任務并且也是不切實際的，因此，通過咨詢專家的意見，利用他們的專業知識和建議，將大大提高決策的科學性和效率。借助專業團隊或專業人員的力量，更加敏銳地、前瞻性地發現問題、探討對策，提升決策水平。政府可以把部分決策咨詢任務分解給大量的科研機構、大專院校、學術團體和民間組織，大力推進“智庫”建設，出臺相應的制度規范，促進決策科學化、民主化。

暢通公眾參與的渠道。當前我國公眾參與的渠道主要包括正式的制度供給和公眾的制度外參與。通過正式制度供給的公眾參與方式和渠道主要包括公示，聽證會（討論會、座談會、協商會、論證會等），民意調查，專家咨詢制度，信訪制度等。公眾的制度外參與主要包括通過新媒體等渠道發動的聚集、網上曝光、人肉搜索、網民聲討等參與表達訴求。各級政府應該創新制度化的參與平臺，將制度外的參與逐步規范納入制度內，暢通公眾的參與渠道。

（作者單位：陜西省行政學院）

【參考文獻】

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②劉小康：《政府信息公開的審視：基于行政決策公眾參與的視角》，《中國行政管理》，2015年第8期。

③陶學榮、陶叡：《公共政策學》，大連：東北財經大學出版社，2016年。

④柳靜、毛勁歌：《淺析行政決策咨詢系統構建存在的問題及對策》，《中國市場》，2011年第3期。

責編/王坤娜    美編/楊玲玲