【摘要】在單位制消失了的地方和領域，原有的單位向其成員提供的服務功能、保護功能、調解功能、疏導功能等，應當有其他的組織機構來行使，這樣的功能替代物就是社區和社會組織。當今正在開啟社會體制改革的大幕，要加快培育和發展社會，促成政府、市場、社會三元結構形成。

【關鍵詞】單位制  社區制  社會治理   

【中圖分類號】C916    【文獻標識碼】A

中國進入了“單位制”與“社區制”并存、“單位人”與“社區人”共處的時期

新中國成立之初，實行的是單位制。城市分設從事政治活動（廣義的，包括管理等）的機關、從事經濟活動的企業、從事文化活動（大文化，包含科教文衛體等）的事業單位，而在社會分工尚不發達的農村，則組建政經社合一的人民公社。黨和政府通過這樣的單位制，成功地實現了對全國人民的動員、組織和管理，改變了舊中國“一盤散沙”的局面。各類單位既對所屬成員及其家庭提供所有的生活必需品和服務，保障他們的基本生活，也對他們握有完全的支配與控制權。換言之，所有的社會成員高度依附于其所屬的單位，實質上是高度依附于國家，因為所有的單位都是由國家辦、國家管的。一旦發生利益矛盾和沖突，按照“正確處理國家、集體、個人三者關系”的原則，個人服從集體，集體服從國家。這里的集體就是單位，單位成了聯結國家和個人（及其家庭）的不可或缺的中介。這種單位制排除了市場和社會的存在，確保了國家的穩定、輿論的一律、行動的一致，但有時也束縛了廣大社會成員個人的積極性和創造性，扼殺了經濟的活力與社會的活力，導致經濟蕭條，人民群眾生活長期得不到改善。這就引發了自黨的十一屆三中全會以來的改革開放。

相比較其他領域改革，中國的經濟改革比較徹底。在農村，實施家庭聯產承包責任制，放手讓農民務工經商辦企業，解散人民公社，確立村民自治制度，極大地調動了億萬農民的積極性，解放了農村生產力，實現了糧食自給有余；在城市，企業通過市場導向的多輪改革，逐步變成了自主經營、自負盈虧的獨立的經濟實體，剝離了過去承擔的一系列社會職能，促進了經濟高速增長。于是，農村人和企業人不再從屬于任何“單位”，再加上新涌現出來的一大批工商個體戶和自由職業者，都成為從屬于社區的“社會人”，即“社區人”。另一方面，社會改革相對滯后，機關事業單位的改革比較緩慢，供職于機關事業單位的人員仍然是“單位人”。于是，中國進入了“單位制”與“社區制”并存、“單位人”與“社區人”共處的時期。

“非單位人”算不算該單位的人，“非本地人”算不算該社區的人，各地社會管理的對象到底覆蓋哪些人群

市場經濟的發展帶來了越來越頻繁、規模也越來越大的人口流動；“社區制”則將所有的社區分為城市社區和農村社區，城鄉各社區的管理又都以戶籍為基礎，這就造成各個社區中都有大量沒有當地戶籍的“非本地人”居住。同時，“單位制”下的各機關事業單位，一般來說都要從國家財政那里得到或全部、或部分的撥款，因此必須有嚴格的機構編制管理，甚至發展到現在的“逢進必考”；但機關的工作在擴張，事業單位的事業要發展，這又導致各個單位中都有大量的“非單位人”（包括企業編制人員、合同制人員、臨時雇用人員、勞務派遣人員等，統稱“編外人員”，俗稱“臨時工”）在工作。長期以來，各地各單位一直都在奉行“誰的人由誰管好”的原則。現在，“非單位人”算不算該單位的人？“非本地人”算不算該社區的人？各地社會管理的對象到底覆蓋哪些人群？各級政府公共服務（特別是其中的基本公共服務要求實現均等化）的對象又到底包括哪些人群？這些都成了說不清、理不順的大問題。

近幾次全國人口普查都顯示，對于不同的地區而言，戶籍人口、常住人口、實有人口之間在數量上相差懸殊。最為典型的如深圳市寶安區，戶籍人口數只有60多萬，而常住人口數和實有人口數竟高達400萬和665萬。實施社會管理的人員編制、提供公共服務的資源配置，都是根據戶籍人口數確定的，面對數量大約10倍于戶籍人口的常住人口和實有人口，政府的社會管理與公共服務職能怎么可能行使好？又如，管理層級相同、資源配置相仿的城鄉社區，其人口規模少則數千、一般數萬，最多的竟達60萬人（北京市昌平區天通苑社區即如此），其社會管理和公共服務又如何得以順利進行？

在“單位制”與“社區制”并存、“單位人”與“社區人”共處的現階段，黨和政府如何有效地實施社會動員和組織管理？黨和政府許多先進的執政理念（如代表廣大人民群眾的根本利益，建立黨政主導的維護群眾權益的機制等）、惠民的政策（如保障和改善民生方面的諸多政策、舉措等），如何才能落到實處？政府社會管理與公共服務的職能如何才能有效實施？街道辦事處這一市（區）政府的派出機構及其工作人員如何才能真正“辦事”而非“做官”、真正“派出去”而非“守機關”？這就需要各地各基層從實際出發，實事求是地開展創新性的工作。特別是黨的十八屆三中全會以后，站在國家治理現代化的高度，將社會管理發展為社會治理，更是需要各地各基層不拘一格地大膽創新。

城市新移民的社會融入要從社區層面開始，目前我國大多數城市已進入“敦睦他者”這一社會融合的過渡期

近些年來發生的諸如“甕安事件”“石首事件”“潮州事件”“增城事件”等大規模群體性事件，影響了社會穩定和人民群眾正常的生活秩序。對這些事件的深入分析顯示，流動人口的社會疏離和缺乏社會認同，是導致群體性事件擴大的主要原因。

在以宗法網絡關系和倫理等級秩序為基礎的傳統社會中，個體是具有安定生活、固定居所和穩定收入的“市民”；在單位制的社會中，個人是從屬于單位的成員。在這兩種情況下，社會相對都很穩定。改革開放以后，中國的人口遷移與流動進入最為活躍的時期，目前全國流動人口大約3億。流動人口主要由三部分人構成：一是進城農民，全國估計有近2億人；二是失地和半失地農民，全國估計有7千萬人；三是由小城市（鎮）流入大中城市就業和尋找工作機會的新移民，全國又有幾千萬人。這3億左右的流動人口，大部分都是上述的“非本地人”、“非單位人”，他們如何融入城市社會、融入工作單位，從而增進社會認同感、克服社會疏離感，是迫切需要解決的問題。特別是上世紀90年代以來，越來越多的農民以“舉家遷徙”的方式進城務工經商，家庭化、定居化趨勢逐漸增強，隨遷子女數量逐年增加。雖然“兩為主”（即以流入地為主、以公辦學校為主）的義務教育政策和各地相繼出臺的異地高考政策，讓他們離城市教育更近了一步，但其城市社會融合之路仍困難重重。社會融合不是單向、被動地適應與融入城市社會，而是與城市社會雙向互動；受群體異質性的影響，融合發生在各個層面；融合不是消解所有差異，而是消除因城鄉二元戶籍制度產生的社會隔閡。

流動人口即城市新移民的社會融入，是一個自下而上的自然歷史過程，只能從社區層面開始，不可能一蹴而就。整個過程大體上可分為“二元社區”“敦睦他者”“同質認同”三個階段。第一階段是“二元社區”。導致城鄉分割和地方本位的戶籍、就業和社會保障等相關制度主要表現為剛性，新移民外出的盲目性和流動性較強。城市社會在就業和發展資源等方面感受到來自他們的競爭壓力，因而對其采取排斥和歧視的態度與政策。雙方在隔離中主要采取相互對立、相互防范的負向互動方式。但這個階段也把城鄉二元結構從基于不同空間的區域性分割，轉向基于同一城市內部不同群體的社會性分割，啟動了雙方之間的近距離接觸。第二階段是“敦睦他者”。導致二元結構的相關制度彈性空間不斷擴大，新移民外出的目的性和在流入地居留的穩定性增加，開始形成主動參與城市經濟社會生活的意識和行動。城市社會的發展資源增多，城市居民開始意識到新移民的貢獻。雙方開始降低各自的情緒化反應，嘗試建立一種相互包容、相互合作的正向互動關系。在這個階段，二元結構仍然存在，但二元中間開始出現一個明顯的中間地帶，其中基于雙方正向互動所形成的非正式規則將為下一階段的融合打下必要的社會和心理基礎。第三階段是“同質認同”。城鄉隔離和區域封閉的相關制度被取消，新移民正式獲得城市社會的居民權和居民身份。城市社會和社區開始將新移民視為自己的一員并關注他們的福利。城市社會對外來人口的關注將由群體轉向個體，由制度層面轉向社會、文化層面。如何幫助新移民緩解在適應城市社會時所遇到的資源、就業、交往、文化和心理等方面的壓力，如何幫助他們提高素質并成功擔當市民角色，將成為各方討論和努力的重點。

目前我國大多數城市已進入“敦睦他者”這一社會融合的過渡期，也是關鍵期。這個時期的長短要看正式制度變革進程的緩急。這個階段令人樂觀但也潛藏風險。一方面，它在新移民與城市居民之間營造了和睦相處的氛圍，不斷改進相處的方式和規則，為正式制度變革積累成功經驗和社會基礎。另一方面，由于二元差別仍然存在，“敦睦”能否維持可能會受到宏觀經濟社會形勢的制約。一旦經濟發展或社會形勢出現大的波動，“敦睦”關系就可能解體，并造成比“二元社區”時期更大的沖擊。

在單位制消失了的地方和領域，應由社區和社會組織來落實群眾訴求表達、利益協調、矛盾調處等一系列機制

十八大以來，中央多次強調要建立健全“群眾訴求表達機制、利益協調機制、矛盾調處機制、黨政主導群眾維權機制”，但至今難以落地生根。其癥結就在于政府與原子般存在的民眾之間缺乏原有單位那樣的中介。生活在單位制以外、社區制當中的普通人，如果碰到了困難、受到了冤屈、遭到了不公正對待，除了找政府部門上訪和去法院訴訟以外，很難有什么其他渠道去求助、去伸冤、去評理。因此，在單位制消失了的地方和領域，原有的單位向其成員提供的服務功能、保護功能、調解功能、疏導功能等，應當有其他的組織機構來行使，即實現“功能替代”，而不是什么事都由政府來“兜底”。這樣的功能替代物就是社區和社會組織，它們猶如行政系統的“條”和“塊”一樣，社區相當于社會中的“塊”，社會組織則相當于“條”。依靠條塊結合的實體般的社會，方能真正落實群眾訴求表達、利益協調、矛盾調處以及黨政主導群眾維權等一系列機制。

30多年前，中國開始了經濟體制改革，培育和發展市場，釋放經濟發展的活力；當今正在開啟社會體制改革的大幕，培育和發展社會，促成政府、市場、社會三元結構的形成。當年的經濟體制改革在許多方面可以為今天的社會體制改革提供借鑒。一方面，原有的國企通過改革，由政府機關的附屬物轉變成社會主義市場經濟的主體和主導；另一方面，扶持一大批工商個體戶、私營企業，還引進大量的外資企業，雙管齊下，搞活了經濟。當前的社會組織發展也應當雙管齊下，一方面，已有的以工青婦為代表的人民團體，由政府部門改制而來的各類行業協會、基層社區組織，以及公益類事業單位，通過去行政化去市場化改革，真正接地氣；另一方面，大力發展新的社會組織，尤其是社區服務類、福利類、公益類、慈善類的社會組織。經濟體制改革的方向是激活企業活力，社會體制改革的方向則是激活社區和社會組織的活力，讓它們有權力、有資源、有能力提供公共服務、參與社會治理。

想象一下當年國企改革特別是后來許多國企改制所遭遇到的重重阻力，以及事后為化解矛盾、消除后遺癥所付出的巨大努力，就不難理解工青婦組織、行業協會、基層社區組織以及公益類事業單位去行政化去市場化改革的艱難，也不難理解這項改革必須謹慎從事、穩步推進的重要性。當然，改革后充滿生機活力的國企在當前國民經濟中的重要地位和作用，也讓我們有理由相信去行政化去市場化改革后的工青婦組織、行業協會、基層社區組織以及公益類事業單位，一定會成為社會建設和社會治理的主力軍，發揮出巨大的積極作用。

（作者為南京大學政府管理學院教授、博導）

【參考文獻】

①張靜：《中國社會治理：演變與危機》，FT中文網，2015年10月20日。

責編/楊鵬峰    美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。