【摘要】社會主義市場經濟體制和社區管理體制改革下，社區黨組織作為中國共產黨在基層社會中的力量，發揮著重要的作用，同時社區黨組織的功能也面臨著嚴峻的考驗。在以社區居民自治為目標的社區治理中，首先要對社區黨組織的功能進行科學的定位，明確其在社區中的政治領導、價值引導和利益協調的重要功能，才能科學地規范社區黨組織在基層社區建設中的行動方式，進而才能更有效地發揮黨組織的重要作用，實現社區的自治。

【關鍵詞】社區黨組織  社區自治  社區治理    【中圖分類號】D26    【文獻標識碼】A

社區黨組織是中國共產黨的路線、方針、政策在基層社區的執行者，也是社區公共事務與政治生活的主要領導者和廣大社區群眾根本利益的代表者。當前，我國正處于社會結構的轉型期，傳統的社區治理模式和社區黨組織的基本功能都將面臨著重構的挑戰。十八大報告明確指出，“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”。社區黨組織作為實現基層社區自治的核心力量，必須在充分調動社區群眾及各方社會組織共同參與社區建設的基礎上，實現自身功能的轉變與創新。

社區黨組織具備政治領導、價值引導、利益協調的基本功能

“治理”這一概念源于西方國家，與傳統的政府管理模式不管是從主體上還是從方式上都存在著一定的差異。綜合西方學者在政治學界和社會學界的理解，我們認為：社區治理是在社區的范圍內，使用一定行政權力來維持社區秩序，調動多元的治理主體通過合作、協作的互動關系為實現共同的目標而參與公共事務的管理。

依據《中國共產黨章程》《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》和《關于進一步加強和改進關于街道社區黨的建設工作意見》等文件關于社區黨建工作的若干規定，社區黨組織應該具備以下幾方面基本功能。

政治領導。中國共產黨的核心領導在各級各類組織中都具有不可動搖的政治地位，是我國政治權力架構的核心所在。在基層社區中，政治的領導權是屬于社區黨組織，主要表現在必須堅定不移地貫徹落實上級黨組織的政治方向、政治原則和政治意識。社區黨組織不僅要培養社區居民的民主意識，引導他們參與基層民主政治建設，還要通過政策宣傳、思想教育以及開展社區中的先進黨員或者先進黨組織的示范活動，鼓勵社區中各類社會組織與黨的宗旨保持一致，依照黨的路線方針政策開展各項活動，使得中國共產黨的政治領導地位在基層得以實現，使得國家的法律法規在基層社會中得以遵守。

價值引導。隨著社區管理體制的不斷改革，原來封閉型的單位體制、街居體制下相對封閉的傳統社區逐步向開放型社區轉變，社區成為了一個兼收并蓄的多元文化集合體。在社區中，不同層次、不同文化背景的人混合居住在一起，社區居民形成紛繁復雜的價值理念，社區中的公共精神會出現渙散。在這種情況下，社區黨組織具有其他組織無法取代的政治權威和組織號召力，因此在社區各類組織和廣大社區居民中必須要發揮重要的價值引導作用。

利益協調。基層社區是各類社會問題和各種社會矛盾的主要聚集區，一方面大批的“單位人”逐漸向“社會人”轉移，單位體制下原來企事業單位的退休人員、下崗工人和失業人員回歸社區，另一方面社區中的各種經濟結構和身份結構越來越多元化，流動人口管理、失業人口的再就業、社會救助、人口老齡化等問題，進一步加劇了社區居民之間、社會各組織之間、居民與組織之間的利益沖突，社區中的利益分化越來越嚴重。政黨作為公共權力和民眾的中介參與社區事務，是執政黨對基層事務的領導基礎，也是引導社區居民實現自治的重要前提。社區黨組織直接面對和感知社區群眾的矛盾與沖突，在群眾的利益表達和處理各種利益協調中有著重要的作用。

社區黨組織在社區治理過程中存在的問題

社區黨建和社區治理都是在上級黨組織的統一領導下在社區區域中開展工作的，兩者在具體的工作事務、工作對象和工作內容上都有著許多交叉，在工作目標上又是互為補充的關系。在當前多中心治理的社區治理體制下，社區黨建工作和社區治理存在著既分又合的復雜關系。

社區黨組織與社區自治組織之間關系不明確。一方面，有的社區黨組織表現在職能上的“越位”，直接干預社區自治組織的工作，包攬包辦社區事務，從內容、形式、目標上都直接指定和發號命令，將大量本屬于居民委員會職責范圍內的工作和社區黨組織自身的本職工作混為一談，逾越了自身應該承擔的職責；另一方面，有的社區黨組織在治理領域中表現“缺位”，片面地認為社區自治就是讓廣大的社區居民自己管理自己，社區事務應該由廣大社區居民選舉產生的居民委員會負責，忽視或者放松了對社區自治的領導作用。尤其在目前我國基層社區自治水平還不是很高的情況下，社區居民的自治意識和自治能力還存在著很多需要黨和政府引導的地方。此外，還有一部分社區黨組織與居民委員會脫節，各自為政，無法行成合力。居民委員會認為社區事務大多是強調實干的基礎事務，只有直接參與具體事務管理的主體才是核心的主體，社區黨組織只是形式上存在的執政黨的基層力量，而社區黨建工作就是形式主義和表面的工作。因此，對于黨組織開展的有些活動，居民委員會也只是簡單應對檢查和走走過場，最終導致社區管理主體只有分力而沒有合力。

社區黨組織的領導方式相對滯后。隨著社會主義市場經濟的深化和政府社會管理職能不斷下移，社區治理結構發生了巨大的變化。一方面，專業職能部門、街道、居民委員會和社區黨組織成為了社區具體事務的直接參與者和部分政策的制定者，社區管理的主體從原來單一主體向多元主體轉變。另一方面，社區中的社會組織通過政府購買服務的方式承接了大量外包的職能，直接參與到社區工作中，社會組織對社區建設的影響力越來越大。

社區黨務工作者自身素質有待加強。從自身方面看，有些黨務工作者的思想認識和能力素質滯后于現實的推進，不能適應新時期黨建工作的要求。在整合社區資源、協調各組織的利益權衡工作、實現社區主體的良性互動方面，如果沒有較強的綜合素質，很難勝任復雜的社區事務。目前，社區黨組織的黨務工作者大多數來源于社區居民，沒有接受過專業教育，工作方式往往以傳統的被動執行任務為主，偏重于主觀上的經驗總結，忽視科學的理論指導，因此在面對越來越復雜的社區公共事務的時候，會顯得力不從心。從體制建設看，社區事務具有任務重、內容繁雜、責任大的特點，尤其需要一定的物質資源才能保證其有效地開展工作，社區黨組織的財政來源渠道單一，上級黨組織和基層政府對社區黨組織的人力、物力、財力方面的投入不能夠滿足其作為主導力量參與社區建設的要求，在一定程度上不僅難以激發社區黨組織工作者的工作積極性，而且也阻礙社區服務和各項活動的順利開展。

條塊分割制約社區黨組織功能的發揮。社區工作區別于其他行業的工作，具有多樣性、復雜性和專業性的特點，僅僅依靠幾個職能部門或者通過政府的行政力量是很難實現善治的目標。社區建設離不開專項職能部門專業功能的發揮，同時也必須要以街道辦事處的綜合管理統一協調社區資源，形成“條塊結合、以塊為主”的格局。然而，在部分社區中，行政層級比較高的專業職能部門對社區黨組織工作存在漠視的狀況，只以縱向“條”為主，發布指令。“條塊分割”的格局使得社區內各職能部門的黨組織之間的關系相互隔絕，在一定程度上制約著黨組織統一領導的功能發揮。

提升社區黨組織治理能力

在以實現社區居民自治為目標的多元社區治理的現實結構中，要通過協商、溝通、整合與協作等權力運行來實現對社區的領導。當前，對于社區黨組織而言，面臨著來自于復雜治理環境的各種挑戰。綜上所述，可以嘗試從以下方面加強其治理能力。

首先，正確處理社區黨組織與自治組織之間的關系是優化社區治理結構的關鍵，也是實現社區自治的深層次體現。黨在社區的領導方式與傳統政府管理體制中的行政領導方式不同，社區黨組織不能對社區事務進行直接干預或者決策，一方面要做到既不“缺位”也不“越位”，另一方面要支持和保證居民委員會依法自治，通過居民委員會的自我管理、自我教育、自我服務的基本功能發揮，動員社區力量解決社區問題，促進基層民主政治建設。針對當前社區自治組織建設的社區成員出現的政治冷漠的薄弱環節，可以通過社區成員代表大會制度履行對社區事務的基本職能。社區成員代表大會是社區自治組織，也是社區成員進行民主管理、民主監督、民主選舉和民主決策的權力載體。社區黨組織將黨的方針路線政策通過法定的程序，依托社區成員代表大會轉變成社區廣大居民和社區單位的共同意志，不僅體現了社區黨組織的核心領導作用，同時確立了社區成員代表大會在社區中的最高決策層的地位，進一步落實了在基層社區中“議行分設”的管理模式，實現社區黨組織、社區居民委員會、社區成員代表大會的功能定位，進而形成有效的合力共建社區。

其次，以民主協商為重要手段，整合社區資源，實現社區共治。民主協商能夠有效地回應社區中多元文化社會認知差異的某些核心問題，尤其在強調對公共利益的責任、促進理解政治話語和辨別政治意愿，以及支持和重視大眾需求與利益中，具有重要的作用。社區中相關利益主體，當參與社區建設涉及與社區居民重大的利益決策時，社區黨組織發揮資源整合的作用，搭建與多元利益主體交匯的民主協商平臺，并且建立科學的協商程序協調各組織之間利益。一方面通過區域化民主協商平臺的搭建，加強社區中不同性質單位的聯系，體現社區黨組織倡導的共治理念；另一方面通過不同階層的民主、討論、協商、匯集等形式進行利益表達，實現以社區群眾的公共利益為導向，將決策建立在各利益階層的相互妥協和共同獲益上。

再次，以擴大社區參與為導向，提高廣大居民的社區參與能力。社區居民的廣泛參與是當前我國基層民主政治建設的重要基礎。社區黨組織要動員社區居民和社區自治組織參與社區事務管理，為社區建設出謀劃策，培育他們的社區歸屬感、認同感和責任感。社區黨組織應該創新管理的思路，探索黨建工作的新方法，重新設置黨群結合的基層社會工作的目標和機制。通過黨群結合的基層社會工作方式，從廣大社區成員的利益出發，給予更多的精神關懷、人文關懷、政治關懷和利益關懷，轉變傳統的行政領導的理念，為廣大社區群眾服務，凝聚社區團結的力量。此外，社區黨組織還要注意培養社區居民民主意識，鼓勵他們行使自己的民主權利，支持和參與到社區自治的工作中，保證黨在基層中一致的民主政治方向。

最后，社區黨組織自身體系的完善。在社區實務中，部分社區黨組織沒有發揮基本的功能，很大程度上與其自身組織建設有很大關系，尤其是與自身組織結構不完善有關。首先，社區黨組織可以通過設置黨建聯席會議，將不同級別的駐區單位的黨組織整合起來，針對社區事務開展協商議事程序，形成以社區黨委為核心，以各駐區單位黨組織為依托，以居民生活區黨小組為基礎，融合社區其他社會組織的黨組織，形成縱橫交錯的組織體系。尤其在居民聚集區，組建黨支部或者黨小組等居民黨組織，增加居民區的黨員的組織歸屬感。針對社區中流動黨員的管理，按照“流入地與流出地黨組織協同管理”的原則，建立社區流動黨員的跟蹤機制，對流動黨員實行規范化管理。此外，還要注重通過多渠道選拔優秀的社區黨組織領導干部隊伍，完善激勵機制，鼓勵和激發社區黨組織工作人員的工作主動性和積極性，不僅可以起到對社區群眾的表率作用，而且對于黨員干部而言，有助于促進他們的專業技能和素養等方面能力的完善。

(作者單位:廣東金融學院馬克思主義學院)

【注：本文系2016年廣州市哲學社會科學發展“十三五”規劃項目“社區自治背景下廣州城市社區黨建研究”（項目編號：2016GZGJ50）的研究成果】

【參考文獻】

①李友梅：《城市基層社會的深層權力秩序》，《江蘇社會科學》，2003年第6期。

②陳友剛：《協商民主引論》，《甘肅理論學刊》，2004年第3期。

責編/宋睿宸    美編/王夢雅

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