【摘要】要改變目前金融監管的一些問題，需要修改法律，特別是考慮很多交叉業務與混業經營的現實。與此同時，金融監管應該追求獨立性、專業性和權威性。
【關鍵詞】金融監管 系統性風險 分業監管
【中圖分類號】F832 【文獻標識碼】A
金融監管機構的改革，應該是2017年中國金融政策的重點之一。分業監管模式下，央行與銀監會、證監會和保監會“三會”之間監管政策協調不佳的問題，并不是最近才出現的，但最近這個問題變得更加突出，主要是因為金融業的交叉業務和混業經營已經變得非常普遍，同時還產生了諸如影子銀行和互聯網金融這樣的新業務。這樣，分業監管的框架就留下了不少空白地帶。
關于監管框架改革的討論，目前有幾個方案：第一是建立高規格的“國家金融穩定委員會”，加強政策協調；第二是超級央行的模式，將“三會”并入央行；第三是雙頭監管模式，將“三會”合并成立綜合金融監管委員會，實行“一行一會”；第四是“一行兩會”模式，將央行和銀監會合并，證監會和保監會保留現有格局不變；第五是“一行三局”模式，“一行三會”合并成立超級金融監管機構，下設銀監、證監和保監三局。究竟哪個模式最好？其實不太好說。比如，利用跨國數據的分析表明，在推進金融改革的過程中，央行和行業監管合并在一起，有利于金融穩定。這可能是因為央行在制定和實施金融改革政策的時候，會更多地顧及金融穩定的目標。但在平時，兩者合在一起，反而會增加金融業特別是銀行業的風險。這也許是因為金融穩定的目標會部分讓位于貨幣政策的目標，比如經濟增長。這表明，起碼在目前我國深化金融改革的關鍵時刻，讓央行分擔金融監管的責任，應該有好處。
我國系統性金融風險上升
金融監管改革不能止步于“一行三會”的分拆與組合。單純的監管機構的再設置并不是解決當前金融風險問題的最重要的監管改革步驟，甚至不一定能有效解決監管政策的協調問題。我國當前的監管框架的法律基礎是分業監管，央行和銀、證、保監管部門依據各自的法律行事。如果這個法律框架不改變，僅僅通過行政命令將各部門組合在一起，并不一定能有效改善監管政策的協調。最有可能的情形是，雖然在同一個屋頂下，各部門依然各行其是。
監管空白或者監管重復只是金融風險的一個方面，當前更突出的問題可能是系統性金融風險的上升。2016年12月召開的中央經濟工作會議明確提出，“要把防控金融風險放到更加重要的位置，下決心處置一批風險點，著力防控資產泡沫，提高和改進監管能力，確保不發生系統性金融風險”，這些措辭表明決策部門已經意識到當前金融風險的嚴重性。
近期系統性金融風險上升，跟三個方面的宏觀因素有關，即經濟增長減速、產業結構面臨更新換代和前期刺激政策的影響。過去幾十年的經濟高速增長，很多風險因素被掩蓋，或者在發展中被化解了，現在潮水退去，一些問題就會暴露出來。導致這一輪增長減速一個重要因素，是過去支持經濟增長的許多產業失去了競爭力，現在需要培養、發展一批新的產業，支持下一輪的經濟增長，集中淘汰落后產業也容易導致金融風險上升。最后，全球金融危機期間，我國政府采取強力的刺激政策保增長，也造成了一些后遺癥，比如地方政府投資平臺的財務困難。
金融風險一直存在，但自改革開放以來中國還沒有發生過金融危機，最重要的兩個決定因素是經濟高速增長和政府兜底。但過去的這兩個條件在未來都已經難以持續。我國經濟增速已經進入了“新常態”，再顯著回升的可能性不大，如果政府追求高速增長，將造成更嚴重的金融風險。過去政府兜底化解了一些短期風險，但引發了嚴重的道德風險問題，反而放大了系統性風險。更重要的是，我國所面臨的宏觀經濟、金融風險正在加大，而政府轉圜的空間卻逐漸縮小。
金融監管面臨的主要問題
第一，金融監管框架缺乏宏觀審慎監管的概念和工具。比如，2016年年底我國廣義貨幣發行量與經濟規模（M2/GDP）之比已經超過210%，位居世界最高行列。這個比率經常被一些學者看做貨幣超發的證據。我國的貨幣發行量大，有商業銀行主導金融中介這個客觀因素，但靠貨幣政策寬松解決經濟問題的做法確實也曾出現。缺乏宏觀審慎監管框架還有一個直接的后果，就是一旦出現問題，政府只好兜底，最后反而容易造成系統性風險。
第二，監管部門同時肩負著監管與經濟發展、被監管行業發展的責任，削弱了追求金融穩定的能力。監管機構是政府的組成部門，所以有時金融監管與經濟政策的目標很難清楚地區分開來，可能出現犧牲監管目標而追求經濟目標的現象。我國監管框架還有一個明顯的弊端，就是監管部門同時承擔金融監管與行業發展的責任，比如保監會還要負責保險行業的發展。這樣一來，可能會強化監管者與被監管者的利益共同體關系，進一步弱化監管機構追求金融穩定的意愿與能力。
第三，監管政策缺乏有效的協調。分業監管框架導致的重要問題，要么是監管重復、要么是監管空白，這些都可能造成大的金融風險，甚至是系統性金融風險。尤其是現在，交叉業務越來越多，“一行三會”很難再各自為政。
最后，監管資源不足。之所以很多監管機構不愿意參與互聯網金融行業的監管，一個很現實的問題是缺乏監管資源。比如，全國有三四千家個體網絡借貸平臺，按照目前的分工，其監管歸在銀監會，具體而言是在普惠金融部，但按照現有的人手，根本管不過來。這個問題即便是在傳統的金融行業也很普遍，過去幾十年，無論銀行的牌照數還是銀行資產的規模，都已經大幅增長，但銀監部門的編制并沒有顯著增長。監管部門的資源跟不上被監管行業的發展速度，容易留下風險隱患。
金融監管改革的方向：加強政策協調
很顯然，監管機構重組并不能解決我國金融監管框架的根本性問題。目前“一行三會”的構架是分業監管的法律框架支撐的，所以，要改變目前金融監管的一些問題，需要修改法律，特別是考慮很多交叉業務與混業經營的現實。與此同時，金融監管應該追求獨立性、專業性和權威性。監管部門最好能把經濟發展的責任移交給相關的政府部門，這樣就可以專心致志地追求金融穩定的目標。最后，監管部門需要建立權威性，能夠對違反監管政策的機構采取懲處措施。
上述改變是我國最終建立有效的監管體系的必要步驟，但在短期內不容易做到。盡管如此，政府還是可以在短期內采取一些具體的改革措施。第一，適當調整監管部門的架構，比如，讓央行在制定貨幣政策的同時，增加制定宏觀審慎監管框架的職責，微觀審慎監管、行為監管和消費者保護的功能還是可以保持相對獨立。央行已經宣布了一個宏觀審慎政策體系，可以在實踐中不斷完善。
第二，逐步建立一個互聯網金融監管框架。互聯網金融已經成為我國一個重要的金融部門，但很多領域還缺乏有效的監管，甚至仍然處于野蠻生長階段。但互聯網金融的特點是風險傳導既快又廣，市場參與者識別和承受風險的能力比較低，而且一些領域不僅已經成為風險頻發地帶，欺詐行為也很普遍。對互聯網金融的監管，應該和對傳統金融的監管統一實施，而不應該另設一套標準。
（作者分別為北京大學國家發展研究院教授；北京大學國家發展研究院研究員）
【參考文獻】
①黃益平：《提高金融監管的獨立性》，財新網，2016年8月29日。
責編/張寒 美編/于珊
聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。
