作者：華僑大學公共管理學院副教授　徐晞

社會救助是一項對低收入居民或特殊群體給予物質幫助或精神救助的基礎性制度安排。我國長期以來單純依靠政府提供的傳統救助方式，很難公平惠及社區所有需要對象，也無法有效解決多樣化服務需求。因此，需要鼓勵社會組織即非營利組織參與社會救助，建立健全物質資金幫扶與心理社會支持相結合、基本救助服務與專業化個性化服務相補充、政府主導與社會參與相銜接的新型社會救助服務模式從而實現社區精準救助。

美國作為全球最大的移民社會，基本依靠民間自治的方式提供各種社會服務并自我結成社區，并且平均每175個美國人就擁有一個非營利組織，四分之一的16歲以上的美國人在社會組織中從事志愿工作。布魯明頓是美國印第安納州南部蒙羅縣所轄的一個城市，面積60.5平方公里，僅有人口8萬多人，但擁有非營利組織一千多家，彼此交互合作形成網絡關系的強大合力，主要以資金支持、資源共享、互助互濟等方式為社區低收入及特殊群體提供高效的救助服務，反映了美國社區救助的一般狀況。美國社區治理和社會組織的經驗可以在充分考慮我國國情的基礎上被有針對性地借鑒。

一、非營利組織之間交互式合作形成網絡關系

1.由資金支持形成的網絡關系。資金是非營利組織運營的首要保障，資金支持編織了一張社會組織互相聯系的資助網。在布魯明頓，社區基金會和聯合之路是主要資助方。社區基金會一方面以競爭性招標方式給予社區其他非營利組織資金支持，單2014年就向社區330個非營利組織資助18億美元；另一方面又以1∶2配套資助方式，支持社區中一些非營利組織的項目運作。聯合之路在布魯明頓社區有25個認證會員，定期將募捐來的善款幫助會員組織發展運作。

2.由相互扶助及資源共享形成的網絡關系。這種關系能很好地為低收入及特殊群體提供食物、日用品等生活必需品，改善教育、收入環境。例如，蒙羅縣社區廚房除了為低收入居民免費提供熟食，還為課后在布魯明頓男孩女孩俱樂部（為社區低收入家庭的6-18歲兒童提供下午放學后3-7點的課后服務以及暑期夏令營）、蒙羅縣女孩之家（對社區低收入家庭的女孩提供課后輔導、全天托管和夏令營）接受課后服務的孩子提供點心；與Stone Belt（為殘疾人提供教育和服務的機構）合作，每天由該組織的殘疾志愿者運送食物給社區低收入老人以及收集搬運社區居民捐贈的食物。

3.由咨詢服務形成的網絡關系。美國非營利組織成立之初應根據各州的法律注冊為公司、非法人社團或信托，而后再向聯邦國稅局申請免稅資格，從而在法律上享有非營利組織的地位和優惠。由于布魯明頓社區的非營利組織大多注冊為公司形式，是布魯明頓商會的會員，享有商會提供的投資（立項）咨詢、商務推薦、會員聯誼、宣傳推廣等會員服務，從而更好地孵化和成長。

二、非營利組織與政府、企業、公眾等形成網絡關系

布魯明頓的非營利組織除了彼此之間形成牢固的資源網絡關系外，還與所在地政府、企業、學校、公眾等組織形成強大的社會網絡關系，實現社區多元主體共治。

1.政府是非營利組織開展社區救助活動的強大支持者。布魯明頓的非營利組織或多或少獲得過政府的財政撥款和政府購買服務的項目收入，為遭受家暴的婦女和兒童提供緊急庇護、蒙羅縣醫療志愿診所（由社區退休醫護人員擔任志愿者，為社區1.7萬多名沒有醫療保險且收入低于聯邦貧困標準200%以下的社區居民提供服務）等組織所獲得的政府財政撥款占年度收入的一半以上。從政府財政撥款數量來看，財政撥款更側重于提供或購買最基本的食物和醫療服務。

2.企業是非營利組織社區救助活動的重要資金扶助者。除了一般性的捐贈外，企業也是公眾參與捐贈活動的重要載體，例如聯合之路采取工作場所募款的方式，即依托企業向其員工籌款，大大降低籌款成本，提高個人捐款的便捷度，也提高普通公眾的參與度。

3.社區公眾是非營利組織開展社區救助的有力助推器。社區公眾對非營利組織的支持主要體現于財物捐贈和志愿服務。布魯明頓的公眾對聯合之路和社區基金會等組織每年的聯合募捐、年度籌款活動幾乎耳熟能詳并積極參與，各大超市、商業網點也都設有向公眾募捐的渠道。

三、美國社區救助的網絡治理形態

亞利桑那大學的Provan教授和蒂爾堡大學的Kenis教授提出三種網絡治理結構形態：共享型網絡治理、領導型網絡治理和行政型網絡治理。

首先，共享型網絡治理強調參與者之間平等的相互依存和互惠共贏關系，這在美國社區服務和社會救助活動中最為廣泛。非營利組織與政府提供社會救助服務時，彼此是一種平等的多邊關系和相互依存關系，非營利組織在政府提供的救助產品之余，從各自使命和愿景出發為社區居民提供富有品牌特色的服務，甚至與政府在服務提供和資源爭取上形成平等的市場競爭關系。

其次，領導型網絡治理是網絡參與者圍繞一個核心參與者形成直接或間接的連接關系，這種治理形態更多表現在社區組織相互之間的網絡關系中，如在解決社區饑餓問題上，布魯明頓的社區組織形成以食物銀行為核心參與者的網絡關系，僅2013年各合作機構從食物銀行獲得食物就達370萬磅，以各種形式分發給社區貧困居民；在社區醫療救助上，形成以印第安納大學醫院為核心參與者的社區醫療救助網絡體系，為醫療志愿診所等合作伙伴提供臨床醫生、化驗放射診斷以及必要的住院服務；在組織經費爭取上，形成以聯合之路或社區基金會為核心機構的網絡關系，社區多數組織是聯合之路的會員，并申請過社區基金會的經費支持。

最后，行政型網絡治理受制或依賴于網絡外部參與者的資源配置或信息供給，社區救助活動的開展有賴于政府以及社區外部組織的資源、信息以及資金管控等關鍵作用來協調并維護社區網絡。如“食物銀行”的成功運作離不開聯邦合作伙伴的補助和美國農業部政府購買項目，僅2013年通過這兩種途徑獲得的食物分別占14%和26%。

四、我國非營利組織參與社區救助的治理路徑選擇

1.網絡治理形態：宜采用領導型網絡治理形態，形成“政府主導+社會組織參與”。在網絡治理過程中，美國政府與其他治理主體共同參與到公共政策過程，無論是共享型、領導型還是行政型網絡治理形態，網絡都是多個組織之間相互依賴的狀態，組織之間沒有上下級隸屬關系，不同于建立在合法權威之上的科層治理。當前，我國社會組織發展成熟度較低，政府仍然是社會救助的主要力量，要求社會組織與政府在社區救助服務中完全形成共享型網絡治理形態的條件還不夠成熟，可以先從政府領導型網絡治理形態過渡到政府作為外部參與人的行政型網絡治理形態，進而最終在某些救助領域形成政府和社會組織共享型網絡治理形態。

2.網絡治理關系：社會組織交互式合作參與，實現“核心供給+個性化服務”。美國的社會組織之間通過網絡連接在社區中形成強大合力，通過資金供給、資源共享、互助互濟等方式為社區低收入及特殊群體提供救助服務，共享型、領導型和行政型網絡治理形態在社會組織提供社區救助服務過程中被靈活且富有成效地運用。我國社會組織發展處在起步階段，參與社區救助服務的經驗不足，資源供給有限，彼此之間的交流合作極少，只有通過網絡治理形成協同效應才能實現資源有效配置，并在社區發展中更好發揮作用。社會組織之間的網絡治理關系應當根據不同救助領域、救助服務特征分別采用不同的治理結構形態：非營利組織彼此關系主要建立在平等合作和互惠互利關系的基礎上，通常采用共享型網絡治理形態；當單個組織難以承擔某項社區救助服務時，引入領導型網絡治理形態，可以形成一個在社區非營利組織救助網絡中承擔領導角色或處于中心地位的核心供給機構，而后由數個非營利組織共同從不同角度、不同層面為社區居民提供具有個性化特色的服務；當社區內所有非營利組織形成合力也難以提供有效救助服務時，可以依托社區外部權威組織的資金支持、信息供給和資源配備，形成行政型網絡治理形態。

3.網絡治理機制：形成最大公約數合作，突出“信任機制+協調機制”。美國社會的信任程度較高并且具有由銀行、社保局、稅務局等機構提供完整聯網記錄的社會征信體系。網絡治理目標的實現有賴于各方主體真誠且高效的合作，而這種合作關系的形成需要信任機制和協調機制的建立和完善。社區救助網絡治理體系的建立，應在共同利益的基礎上以對話、協商的機制加強信息溝通和資源共享，協調治理主體之間的利益關系以及各治理主體與整個治理網絡的關系。