積極實施財政補償政策，促進生態農業的發展

隨著經濟社會的不斷發展，城鎮化建設不斷加強，我國農業發展在取得顯著成績的同時也逐漸暴露出一些問題，如生態環境遭到破壞，環境污染問題嚴重等。為此，在生態文明建設指導下，加強農業發展的生態補償機制建設，已受到社會各界的普遍關注。生態補償機制的運行包含政府行政補償和市場補償，當前我們主要采取的方式是政府補償，其中財政補償是政府補償的主要形式。面對補償資金不足、受益者與保護者缺乏聯系等現實問題，唯有積極實施財政補償政策，才能為生態農業的發展貢獻積極力量。

農業與資源和環境的關系最為直接，我國農業發展必須要處理好與環境保護之間的關系。以經濟產量輸出為目標的傳統生產方式，對生態環境造成了一定程度的破壞，同時也會影響農業的可持續發展。對于生態農業的發展而言，財政補償機制的建設無疑具有良好的促進作用。一方面有利于促進農業的可持續發展。農業持續化發展的實現，需要依靠農業科技、經營主體、資源保護等全方位的推進，需要在政策的支持和市場力量的共同配合下實現。另一方面有助于增強財政扶持政策的精準性。只有更加合理地使用財政支農資金，才能將有限的財政投入利用得更加精準高效。還要進一步探索財政補償資金的使用模式和管理模式，不斷增強財政支農資金的使用精準性和時效性，實現我國生態農業發展的轉型升級。

我國生態農業發展財政補償的原則與形式

我國生態農業發展財政補償的原則方面，一方面是堅持可持續性原則。財政補償工作首先就是要堅持可持續發展原則，用整體眼光去協調財政補償相關工作。堅持可持續發展原則，就是要將生態補償整合融入到整個社會經濟發展中來，積極主動協調社會資源投入與生態農業建設之間的關系，正確協調各類生產要素與生態農業建設的關系，協調不同區域之間的發展關系，進一步增強財政補償的持續性和連續性。

另一方面是堅持公平性原則。在生態資源的開發利用過程中，使用者、保護者和投入者在其中扮演著不同的角色，生態資源的使用者在開發使用過程中并沒有付出相應報酬，而生態資源的保護者在保護過程中也沒有獲得益處，生態資源的投入者同樣也沒有得到回報，這種生態資源的開發現狀已經喪失了公平性原則。因此在協調相關利益關系過程中，就必須適當建立一種補償機制來協調各方利益關系。在補償機制中，財政補償是最為行之有效的方法，在補償過程中對收益超過付出的區域做出補償，讓付出超過收益的地區接受補償。通過補償機制的執行，對生態環境中使用者、保護者和投入者之間的利益關系進行平衡調整，推動生態農業可持續發展。

我國生態農業發展財政補償的形式。一是財政轉移支付形式。作為政府在生態補償層面最重要的制度之一，財政轉移支付承擔著維護生態系統可持續發展的重要責任。通過公共財政系統，將部分財政收入無償轉移給需要進行生態保護的地區進行項目活動，這部分財政轉移支付的主要目的是為了進行生態補償并以專項性資金進行運作，所有轉移支付必須被用于指定項目，實行“專款專用”。當前，我國用于生態補償的轉移支付有專項撥款、財政補貼、獎勵等形式。

二是生態補償費用。從概念上看，就是專門的環保部門對生態資源相關利益者直接征收的費用，這部分費用主要是用做被破壞的生態環境保護和恢復。從性質上看，生態補償費用是指，在生態資源開發過程中造成環境影響、破壞生態功能的自然資源開發相關利益者，為其行為造成后果承擔的責任。它與環境保護部門、資源管理部門征收的稅費具有本質區別，也不同于經過法律仲裁的民事賠償。

三是生態稅。從概念上看，生態稅首先是一種國家行為，其主要目的是保護生態環境和自然資源，其征收對象主要是從事環境資源利用開發的相關利益者，通過征收上來的稅收用于生態環境保護。這部分稅收將作為國家財政收入，其主要用途只能用于生態環境保護。同時，我們也要看到，征收生態稅是保護生態環境的重要手段，是通過征收稅賦，對損害資源環境的行為和相關利益者的有效經濟懲罰手段，是推進資源合理利用、保護資源環境的重要措施。

四是生態補償基金。這一補償形式主要是為了特定目的而建立的專項資產。其范圍涵蓋廣泛，包括各項環境保護治理基金、退耕還林補償基金、林業相關基金等基金制度。

進一步完善我國生態農業發展財政補償實現機制

要健全生態農業補償資金的穩定投入機制。從多年中央“一號文件”看，國家對“三農”問題解決的資金投入和財政保障連年遞增，特別是中央財政預算更是不斷向農業農村層面傾斜，保證農業農村建設資金保障的連續性。通過優化財政對“三農”方向的支出結構，拓展資金投入方式方法，構建政府與社會資本合作等方法，不斷擴充農業農村投入渠道和水平。利用擔保貼息、風險補償等措施，推動社會資本和金融行業涌向農業農村市場，轉變農業生產方式，推動清潔化農業生產模式建立，構建全方位標準化農業生產體系，增加提效補償投入，從政策和資金層面保障我國生態農業發展。大力發展循環農業，實施耕地保護政策，進一步加強東北地區黑土地保護和小流域治理工程，加大退耕還林、退耕還湖力度，加強對濕地、水源、水土等方面的補償力度，穩定對生態農業發展的財政補償。

要完善生態農業補貼機制。農業穩定發展是國家強盛的重要標志。因此要進一步加大對農業補貼力度，在政策上適時調整，不斷與當前的農業發展現實情況和突出問題相結合，通過對補貼規模和范圍的調整，來優化農業產業發展。通過開展農業支持保護補貼，進一步加大對耕地保護和糧食安全兩大重點領域的補貼力度。一方面要繼續保持政策支持的連續性，主動向各類新型的規模經營主體傾斜，合理使用補貼政策。另一方面要不斷擴充融資渠道，對農業發展的重點產業、重要農業基礎設施、綜合開發實驗基地等加大投入力度。此外，還要加強農業科技投入，通過教育、培訓等措施不斷提高農民的專業技能和綜合素質，加大農業結構調整力度和種植方式調整，通過對農業機械、耕地補貼等政策的落實，來提升農業科技水平和機械化水平。通過改善農業資金補貼發放方式方法，不斷增加農民收入和農業現代化步伐。

要完善耕地補償資金監管機制。我國耕地形勢異常嚴峻，保證18億畝紅線不動搖是國家的重要戰略措施，國家對耕地保護政策不僅涉及到耕地的使用方式和使用途徑的保護，還進一步加大了對耕地保護的資金投入，并對資金使用實行監督。耕地補償資金作為專項資金，為防止在資金使用過程中出現貪污腐敗問題，通過財政部門的專戶繳納和專款使用制度，能夠有效監督耕地補償資金的使用情況。進一步完善耕地保護經濟補償資金管理體制，從資金管理、發放、使用等多個環節來推動制度的執行和落實。一方面要進一步完善土地收益基金制度，進一步明晰土地規模和收益分配方案，從公平性和平衡性層面保證土地收益基金落到實處。另一方面，要進一步落實目標責任制，各級黨委、政府要針對耕地補償資金的管理使用，拿出切實可行的辦法，確保耕地保護補償資金從籌集、管理、發放各個環節都有章可循、有跡可查，通過信息公開和紀委介入等措施，確保耕地補償資金真正落到實處，真正為推動生態農業發展貢獻力量。

（作者單位分別為中國財政科學研究院；上海財經大學會計學院）

【參考文獻】

①劉尊梅：《我國農業生態補償發展的制約因素分析及實現路徑選擇》，《學術交流》，2014年第3期。

責編/楊鵬峰 賈娜（見習） 美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。