【摘要】以新環保法為重要內容的環境法治是一個涉及整個社會各個方面的綜合工程，也是一個系統工程。當務之急,是牢固樹立綠色發展理念,進一步提高對環境保護和生態文明的認識；依法落實各級黨委和政府在環境保護方面的政治與法律責任；進一步完善環境保護相關法律、法規與政策，提高環境執法和司法能力,健全生態環境監測體系,解決人民群眾反映強烈的突出環境問題。

【關鍵詞】新環保法  環境法治  生態    【中圖分類號】D922.6    【文獻標識碼】A 

改革開放以來，我國經濟一直高速發展，工業化、城市化進程大大加快，取得了舉世矚目的成就。與此同時，社會、經濟與環境（含資源和能源）在整個發展進程中呈不均衡和不協調狀態，從而導致一系列影響我國可持續發展的問題不斷出現。其中，環境問題（包括整體性的環境污染、自然資源與生態的破壞）最為突出。

環境問題所傷害的，不僅僅是生態系統與公私財產，更重要的是公民的生命、健康和經濟社會的發展基礎。為了有效應對我國面臨的嚴峻環境挑戰，落實黨中央關于生態文明建設和環境保護工作的重大戰略部署，全國人大常委會于2014年4月24日對《環境保護法》進行了大幅度的修訂。修訂后的《環境保護法》（以下簡稱“新環保法”）被稱為“史上最嚴的環保法”，該法自2015年1月1日起施行。新環保法的頒布實施，標志著我國環境法治建設進入了一個新階段、邁上了一個新臺階，對我國生態文明建設和可持續發展事業的意義重大而深遠。

新環保法實施的總體狀況：喜憂參半

根據《全國人民代表大會常委會執法檢查組關于檢查<中華人民共和國環境保護法>實施情況的報告》、最高人民法院發布的《中國環境資源審判》（白皮書）以及中央環保督察組反饋的關于河北、內蒙古、黑龍江、江蘇以及河南等地的問題通報，新環保法生效近兩年以來，一方面，該法得到了較為認真的貫徹實施，全國環境質量有所改善；另一方面，一些地區的環保工作部署落實不到位、推進不得力，環境質量與人民期待有較大差距，群眾反映強烈的突出環境問題沒有得到解決，環保法律法規還不健全，一些制度措施落實不夠嚴格， 我國資源約束趨緊、環境污染、生態質量退化的形勢依然嚴峻，各類污染物排放量仍處高位，需要引起國家和全社會的高度重視。

新環保法是我國環境保護領域的綜合性和基礎性法律，對環境保護的目的、原則、制度等重大問題進行了全面系統的規定。該法實施后，黨中央和國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等重要規范性文件；全國人大常委會修訂了《環境影響評價法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《海洋環境保護法》《野生動物保護法》等相關法律；國務院修訂了《防止拆船污染環境管理條例》《土地管理法實施條例》和《防治船舶污染海洋環境管理條例》等行政法規。此外，國務院辦公廳出臺了《關于健全生態保護補償機制的意見》，環境保護部出臺了按日處罰、查封扣押等32件配套性文件，公安部等5部門聯合發布了《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》。同時，國務院有關部門清理和廢除了不符合新環保法規定的規章和規范性文件45件，各地共清理和廢除阻礙環境執法監管的“土政策”206件。廣東、廣西、上海等地修訂了《環境保護條例》。

但是，新環保法所規定的排污許可、環境監測、區域聯防聯控、劃定生態紅線、生態補償等基本法律制度的配套法規、規章或規范性文件尚未出臺，所規定的更加嚴格的制度措施需要諸如水污染防治法等單項法律與之相銜接；土壤污染防治缺乏法律依據，農業污染防治法律法規不健全；環保科技和產業發展的相關扶持政策不完善等。

環境違法和犯罪現象仍然多發，環境保護責任仍存在落實不到位的情況

為推動各級政府、企業和社會公眾準確把握新環保法的精神和要求，環境保護部、全國人大環資委、全國人大常委會法工委聯合召開了電視電話會議，對該法的貫徹實施進行全面部署。多個地區組織開展了專題學習、巡回宣講和形式多樣的宣傳活動，強化黨政干部環保法治意識，增強企業環保主體責任意識，提高全民生態環境意識。但是，由于執法不力等原因，不少企業的環保義務尚未落實，擅自停運污染治理設施、不正常運行自動監控設施，甚至偷排偷放、數據造假等違法犯罪行為較為常見。根據2016年11月的《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查<中華人民共和國環境保護法>實施情況的報告》（以下簡稱報告），2015年，在全國范圍內開展了環保大檢查，共檢查企業177萬家，查處各類違法企業19.1萬家；各級環保部門下達行政處罰決定9.7萬余份，罰款超過42.5億元，分別比2014年增長17%和34%；公安機關破獲各類環境污染犯罪案件6035起，抓獲犯罪嫌疑人1.2萬余人，分別比2014年增長16%和42%。從2015年到2016年8月份，全國實施按日連續處罰案件1163件，查封、扣押案件8647件，停產、限產案件4990件。

我國《國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要》將資源環境指標全部列為約束性指標，強化污染物排放總量控制，進一步明確了地級以上城市空氣和地表水質量目標。2016年1月以來，中央環保督察組對河北、內蒙古、江西、廣西、江蘇、河南、云南等省份開展了督察，集中查辦了一批違法案件，有力地推動了地方政府落實環保責任。在人大監督方面，國務院今年首次向全國人大常委會報告了2015年度環境狀況和環境保護目標完成情況，河南、重慶、江西等14個省(自治區、直轄市)政府也依法向本級人大進行了報告。此外，國務院有關部門將監督重點從企業為主向政府和企業并重轉變，開展領導干部自然資源資產離任審計試點，不斷加大督查問責力度。2015年，環境保護部公開約談了15個市級政府主要負責人員。內蒙古、山西、寧夏等17個省（自治區、直轄市）按照中央關于建立“黨政同責”“一崗雙責”制度的要求，明確了各級黨政機關和有關職能部門的環境保護責任。福建、浙江等地改進黨政領導干部政績考核工作，大幅提高生態環境保護指標的比重。

但是，在許多地方，政府對保護環境和發展經濟的關系認識不足、環保投入不夠、工作推進不力，考核問責機制不健全，壓力傳導層層衰減。有的地方領導干部違規干預環境監測和執法，地方保護現象仍然存在。相關部門環保職責不明確，被動應付、推諉扯皮的現象也時有發生，部門間缺乏協調配合，信息難以共享，執法合力不足。此外，環境行政執法和環境刑事司法銜接機制有待健全，不少地方存在有案不移、有案難移、以罰代刑等現象。

當前我國環境執法、司法體制機制現狀

在執法體制方面，國家開展了省以下環保機構監測監察執法垂直管理改革試點工作。

在執法機制方面，國務院先后制定了大氣、水、土壤污染防治行動計劃，堅決向污染宣戰；各地各部門不斷加大轉方式調結構力度，加快淘汰落后產能，推進重點行業升級改造，積極優化能源結構，推進煤炭清潔高效利用。國務院還印發了《關于加強環境監管執法的通知》，全面加強執法，嚴懲環境違法行為；各地普遍建立了網格化環境監管體系，形成“定人、定責、履責、問責”的工作機制。環境保護部堅持以改善環境質量為核心，不斷完善和落實污染物排放總量控制制度；建立健全更加嚴格的環境保護標準體系，制定和修訂了各類環保標準121項。各地環保部門嚴格執行環境影響評價制度，2015年全國共清理出違反環境影響評價制度的建設項目14萬個，有力地遏制了“未批先建”問題。

在司法體制方面，各級人民法院加強了環境資源審判專門機構建設，最高人民法院和貴州、福建、海南等15個高級人民法院設立了環境資源審判庭。根據《中國環境資源審判》（白皮書），截至2016年6月，各級人民法院設立環境資源審判庭、合議庭或者巡回法庭共計558個，其中審判庭191個。貴州、福建、海南、江蘇、重慶等地建立三級環境資源審判組織體系，其他部分中級、基層人民法院也根據當地環境資源審判的實際情況，設立專門環境資源審判機構。各級法院還積極探索將涉及環境資源的民事、行政案件，乃至刑事案件統一歸口一個審判庭審理的“二合一”或者“三合一”工作模式。此外，十二屆全國人大常委會第十五次會議決定授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點，為期兩年。試點地區為北京、內蒙古、吉林等十三個省、自治區、直轄市。

在司法機制方面，最高人民法院出臺了環境民事公益訴訟案件、環境侵權責任民事案件等適用法律的司法解釋，審議并原則通過了辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋，強化對全國相關司法活動的監督指導。根據《報告》，從2015年到2016年6月，各級人民法院依法受理環境資源類刑事、民事、行政案件共計16.7萬件，審結14.8萬件；受理環境公益訴訟案件123件，審結61件，有力打擊和震懾了環境違法犯罪行為。云南、貴州等地探索建立生態環境損害賠償制度。最高人民檢察院開展了破壞環境資源犯罪專項立案監督活動。從2015年到2016年8月，各級檢察機關共批準逮捕破壞環境資源犯罪9693件約1.4萬人，提起公訴約2.9萬件4.5萬人，立案查處環境保護領域涉嫌貪污賄賂、瀆職等職務犯罪1939人。

完善和加強我國的環境立法、守法、執法和司法十分必要，也困難重重

環境法律制度需要進一步落實或完善，執法監管亟待加強。第一，環境監測網絡不夠健全，監測與監管結合不緊密。一些地方反映，有的在線監控設備質量較差，不少在線監測設備未依法檢定，監測數據難以作為執法依據。第二，環境信息公開不夠及時、全面和規范。有的地方政府信息公開滯后，一些企業信息公開不規范， “只說好不說壞”。第三，排污許可制度的實施不規范，企業持證排污的要求尚未全面落實；環境影響評價制度推進中一些歷史遺留的“未批先建”項目有待清理整頓。第四，跨區域流域環保體制機制不健全，污染治理缺乏整體性，生態保護補償機制也有待進一步完善。第五，一些地區環境執法監管不到位，覆蓋面不全，執法偏軟；基層環境執法人員少，業務能力弱，技術支撐不夠，經費保障不足，不適應繁重的監管任務。

在環境司法方面，盡管環境糾紛案件整體呈上升態勢，但是進入法院的案件比例低、數量少。此外，環境訴訟程序繁雜、耗時長久、訴訟成本較高也導致了司法審判的效益低下。而環境案件本身往往具有高度的復雜性、科學技術性和法律專業性等特點，對審判人員的專業素養提出了很高的要求，環境審判人員不僅要具備過硬的司法訴訟專業能力，還要了解甚至掌握環境科學領域的基本知識和技能。在我國目前的法學教育和現實國情下，顯然還缺乏這樣高素質的審判人才。

以新環保法為重要內容的環境法治是一個涉及整個社會各個方面的綜合工程，也是一個系統工程。環境立法、守法、執法和司法等一系列法律活動或行為作為這個系統的要素而存在。一方面，它們各自具有特定的功能，對環境保護起到不可或缺的作用；另一方面，它們之間又存在著密不可分的關系，并憑借有序組織運作而形成的合力，加速推動環境保護事業的發展。

根據發展市場經濟、建設法治國家的現實需要，按照生態學規律和可持續發展的客觀要求，完善和加強我國的環境立法、守法、執法和司法，是十分必要和重要的，同時也困難重重。當務之急，是牢固樹立綠色發展理念，進一步提高對環境保護和生態文明的認識；依法落實各級黨委和政府在環境保護方面的政治與法律責任；進一步完善環境保護相關法律、法規與政策，提高環境執法和司法能力，健全生態環境監測體系，解決人民群眾反映強烈的突出環境問題。而今天的抉擇，決定著能否建成生態良好、文明富強的“美麗中國”，甚至決定著能否實現中華民族偉大復興的“中國夢”。

（作者為清華大學法學院教授，清華大學環境資源能源法學研究中心主任）

【參考文獻】

①《多項細則保障法律落地環保法“長出”鋼牙利爪》，中華人民共和國環境保護部網，2015年1月9日。

②沈躍躍：《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查<中華人民共和國環境保護法>實施情況的報告》，中國人大網，2016年11月3日。

責編/潘麗莉  宋睿宸（見習）

美編/王夢雅（見習）

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