【摘要】“村財鄉管”在一定程度上減輕了農民的負擔，促進了村級財務的的公開化與透明化，但要讓其真正發揮促進農村經濟發展的作用，還必須采取相應的措施，不斷完善“村財鄉管”機制，破除其實施過程中所面臨的困境。

【關鍵詞】 村財鄉管   村級財務制度   化解路徑    【中圖分類號】F320    【文獻標識碼】A

“村財鄉管”是我國農村財務管理機制的一大創新，具體來看，是指將村級財務交由鄉（鎮）政府代管，但不改變村集體對本村財務的決策權、使用權以及所有權的一種新型財務管理模式。“村財鄉管”是新時期順應我國農村發展趨勢的一種新型財務管理模式。很長一段時間以來，我國農村地區的財務都由村委會自主管理，但村委會自主管理財務具有重大的缺陷：一方面，我國農村地區的村委會難以配備專業素質較高的會計人員，多數會計由本村文化素質相對較高的村民充當，但因其并沒有接受過專業的會計教育和會計知識培訓，在會計方面的知識十分缺乏，導致財務賬目容易出現錯誤，難以按照我國會計規范來設置賬目。另一方面，難以對村委會進行有效的監督。村委會自主管理財務模式中，村支書或村主任對于村級財務擁有較大的自主權，由于村民自身財務知識的缺乏，加之其監督意識淡薄，難以有效地對村支書或村主任的財務活動進行監督，進而滋生腐敗。在這樣的背景之下，必須引入新的村級財務管理機制，才能規范村級財務的管理。正是如此，“村財鄉管”模式應運而生。

實踐困境：“村財鄉管”財務管理機制實施所面臨的問題

從應然的角度來看，“村財鄉管”對于完善我國村級財務管理機制具有重大的意義，因此應該在我國農村地區積極推廣。但站在實然的角度來分析，由于我國農村地緣環境的特殊性，以及相關資源的有限性，導致“村財鄉管”機制在農村的實施過程中面臨著一系列的困境。

首先，缺乏科學的財務管理配套制度。“村財鄉管”的實施，必須依賴于相關的配套制度，否則其在實施過程中必然會產生新的問題，進而阻礙“村財鄉管”機制的推行。但從目前我國“村財鄉管”推廣的實際狀況來看，雖然在政府層面積極支持該財務管理模式的推行，且全國90%以上的農村地區也建立起了“村財鄉管”的村級財務管理機制，但與之相配套的制度卻沒有建立起來，比如農村集體財務公開制度、村級財務溝通制度等，這就不利于“村財鄉管”制度的推行和正確實施。因此，必須建立科學的“村財鄉管”實施配套制度，才能確保其在實踐過程中順利推行。

其次，與村民自治存在一定矛盾。依據制度經濟學的觀點，社會治理關系的基礎是經濟關系，控制經濟關系就可以在一定程度上控制社會治理的模式和方向。而在經濟關系中，產權又是經濟關系的基礎，明晰的產權是經濟關系建立的基本條件。但“村財鄉管”機制的實施，產生了農村集體財產究竟歸屬于誰的問題，進而與村民自治的精神產生了矛盾。我國憲法明確指出，村民委員會是農村基層群眾自治組織，在2010年10月28日我國修訂的《村民委員會組織法》第八條規定：“村民委員會依法對村民集體所有的土地和其他財產進行管理。”由此可以看出，依據我國憲法的精神，村級財務的管理權應屬于村民委員會，相關的財務管理活動也屬于村民自治的范疇。而國家推行“村財鄉管”的初衷雖然并不在于干涉村民自治的權利，但卻在一定程度上削弱了村民對于本村財務管理的自主權，給村民自治帶來了一定的影響。由此可以看出，“村財鄉管”與我國的村民自治立法存在一定的矛盾，如果不消除此矛盾，“村財鄉管”難以得到村民的大力支持。

最后，執行成本較高。對于廣大的鄉村地區而言，實施“村財鄉管”在一定程度上減輕了村民委員會的財務管理壓力。但對于鄉（鎮）政府而言，“村財鄉管”的實施卻需要其支付更高的成本。一方面，我國農村地域分布較廣，有的村落距離鄉（鎮）十分偏遠，特別是在交通不是很發達的中西部農村地區，這種距離對于鄉（鎮）政府財務管理工作人員而言，是一個很大的影響因素。工作人員到相關的鄉村開展財務管理活動，需要耗費較長的時間，直接降低了財務管理的效率，增加了鄉（鎮）政府財務管理的時間成本。另一方面，實施“村財鄉管”之后，僅僅依靠鄉（鎮）政府原來的財務管理人員已經不能保障正常的財務管理活動，需要增加相應的工作人員。但在廢除農業稅的大背景之下，鄉（鎮）政府的稅費收入本來就大幅減少，而“村財鄉管”卻要求其增加相應的財務人員配置，這直接增加了鄉鎮的財政負擔。由此可以看出，“村財鄉管”執行的財政成本也比較高。

路徑選擇：“村財鄉管”財務管理機制完善的策略

要理清與村民自治的關系。“村財鄉管”實施過程中所面臨的困境，實際反映了當前村民自治與鄉鎮行政管理之間的矛盾。因此，要避免“村財鄉管”與村民自治的矛盾，破除村民對于“村財鄉管”機制的不信任，就必須理清“村財鄉管”與村民自治之間的關系。為此，建議在“村財鄉管”實施過程中引入委托代理機制，即村民委員會通過委托代理的形式將村級財務管理的相關事項委托給鄉鎮，并簽訂相應的委托協議，在委托協議中，明確村集體財產的所有權、使用權以及財務管理的決策與審批權仍然屬于村民委員會或村民代表大會所有，鄉（鎮）政府只是代為管理，并對鄉（鎮）政府代管村級財務過程中的權利與義務做出明確的說明。除此之外，還可以在財務管理委托協議中明確鄉（鎮）政府財務部門與村民委員會的關系是指導關系，而非領導關系。通過此舉，可以確保“村財鄉管”在我國村民自治制度的框架內實施。

要完善“村財鄉管”制度，健全配套措施。一方面，需要將“村財鄉管”納入我國法律體系之中。為了使“村財鄉管”各項制度更加規范，需要在村民自治的法律框架內明確“村財鄉管”的各項流程、憑據、賬目的規范標準與格式，如此才能實現“村財鄉管”的科學化。另一方面，健全各項配套措施。一是建立村級民主理財組織，以對“村財鄉管”的各項財務活動進行監督，依托該組織，鄉（鎮）政府的財務管理機構可以及時向村民公布賬目，并向村民收集村級財務管理的意見，有助于村民了解并支持“村財鄉管”的村級財務管理機制。二是建立村級財務審批、公開、資金預算、資金決算等制度，讓各項村級財務管理活動都有制度可循，避免村級財務管理的主觀性和隨意性。特別是村級財務公開制度，需要定期向村民公布村級財務狀況，以明晰村集體財產的收入與支出狀況，進而讓村民參與到對村級財務活動的監督之中。

要構建鄉（鎮）、村二級財務聯網系統，降低村級財務管理成本。成本問題是財務管理過程中必須考慮的問題，特別是在當前鄉（鎮）經費和人員有所精簡的背景之下，如何構建快速有效的財務信息溝通系統，是降低村級財務管理成本的關鍵。從前面的分析可知，正是由于農村地域較廣，才導致當前“村財鄉管”財務管理機制的執行成本較高。在信息技術快速發展的背景之下，通過網絡系統集中對財務進行核算，可以在很大程度上降低人力資源成本。因此，可以建立鄉（鎮）、村二級聯網系統，構建“村財鄉管”網絡服務平臺，盡量依靠網絡系統實現村級財務的電算化，對村級財務可以實現一定程度上的遠程監控，以增進鄉（鎮）財務部門與村集體之間的溝通與交流。進而節約人力資源成本，提高村級財務管理效率。通過此舉，可以在一定程度上化解實施“村財鄉管”中鄉（鎮）政府財務工作人員不足的困境。

（作者單位均為華北理工大學）

【注：本文為“河北省社會科學基金項目”（項目編號：HB15LJ003）研究成果】

【參考文獻】

①張坤、郭斌：《“村賬鄉管”的制度缺陷及其優化機制設計》，《農村經濟》，2014年第6期。

②劉斌、張兆剛：《中國三農問題報告》，北京：中國發展出版社，2004年。

責編/潘麗莉 孫娜（見習） 美編/ 王夢雅（見習）

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