【摘要】目前，我國的霧霾現象愈加頻繁，霧霾治理已經成為全社會的重要議題。盡管我國政府出臺了一些防治霧霾的政策，但效果卻并不明顯。霧霾污染具有跨界性，需要不同地區、不同層級的政府間進行合作，實現霧霾的統籌共治。

【關鍵詞】霧霾治理  地方政府  合作治理    【中圖分類號】D669    【文獻標識碼】A

地方政府合作治理霧霾必要性分析

霧霾的特性需要地方政府間在防治上展開合作。水、空氣本身的特質決定了它具有整體性、流動性、外溢性的特征，所以不同地區間的生態環境具有很高的依存度，尤其是毗鄰區域間的生態將產生較強的相互影響。相比流水，空氣的流動性更強，影響范圍也更加廣泛。大氣污染具有整體性的特點，致使其治理關系著多方使用主體與利益主體，所以一個地區的空氣污染源常常會造成多個區域的空氣污染，而傳統的政府治理采取的是條塊分割的鴿籠式模式，這顯然不符合空氣污染的跨區域性特征，因此空氣污染防治效果也并不明顯。要解決問題，就必須突破行政區劃的限定，實現地方政府間的跨區域合作。

我國的行政區劃不利于霧霾的治理。空氣、水等屬于公共資源，任何地方政府都有權使用，這些公共自然資源是無法做出產權界定的，但不當使用或過度消耗這些資源所帶來的負面效應是要由不同地區的地方政府共同承擔，而一些地方政府在資源的消耗與治理中卻只想扮演搭便車的角色。在行政區劃的基礎上，傳統的地方政府只考慮管轄區域內的發展與利益，而且地方政府間在經濟、政績、利益等目標的驅使下，不斷以消耗大氣資源換取經濟快速發展，這也是導致我國霧霾呈爆發性增長的一個重要原因。但在霧霾防治上，地方政府都不希望承擔治理責任，有的甚至直接將產生的污染排放到其他區域，這就造成了環境保護中的“公地悲劇”。各個地方政府都希望自己能坐享其成，而不希望承擔防治責任，造成霧霾防治的集體行動困境，這成為我國霧霾防治的巨大阻礙。

地方經濟發展不均衡造成地方政府間對霧霾防治有不同態度。一般來說，經濟發展水平越高，社會越重視環境保護。在霧霾治理中，經濟較發達地區較為重視霧霾治理，而對于經濟發展落后地區，地方政府大多是將經濟發展作為政府的首要任務，而非治理霧霾。我國地區間發展不均衡現象較為突出，所以在霧霾治理中不能一刀切，而要認識到不同區域對于霧霾治理的訴求是有所不同的。要平衡霧霾治理與各個地區經濟發展之間的沖突，要求地方政府間進行合作，經濟發達地區的地方政府可在霧霾治理上投入更多的資源。與此同時，經濟發達地區還應幫助欠發達地區發展經濟，并有針對性地使其重視霧霾防治，如可以在資金、技術等方面給予支持。

地方政府合作治理霧霾存在的缺陷

地方政府在縱向上缺乏互動。我國在地方政府合作治理霧霾方面并沒有建立一個權威的統籌機構。我國實行的是多重行政層級制，各級政府如何聯動治理空氣污染，并無具體規定，也沒有一個統一機構進行指導。目前，我國珠三角、長三角、京津冀地區在霧霾治理上都積極嘗試跨界合作，但實施效果并不理想。這三個跨地區合作機制是地方政府間自發組織形成的，并沒有中央機構的統籌指導，一旦面臨重大的區域利益問題，不同政府都存在地方保護主義傾向。因此，若沒有統一的權威機構協調各方利益，跨區域合作治理機制很難產生真正效果。

地方政府間難以形成集體行動。地方政府在霧霾治理中集體行動力不足主要有兩個方面的原因：一方面，地方政府都有追求自身利益最大化的動機，整體最優化的目標很難實現。在霧霾治理的跨區域合作中，由于存在多個地方利益主體，而且不同利益主體的利益訴求有所不同，因而很難達成集體協議，這成為其產生集體行動的阻礙因素。另一方面，地方政府間即便意識到整體最優化目標，但地方政府間在合作中的態度也并不十分積極，這主要是因為個體在追求群體目標的過程中，具有搭便車的傾向。如當冷空氣南下時，京津冀地區的霧霾便會隨著冷空氣進入南方地區，但北方地區經濟發展水平不高，地方政府將主要精力放在發展經濟上而非污染治理，這便增加了南方地區的治霾成本。因此，南方與北方的地方政府間也很難開展合作。

地方政府間合作規范化、組織化程度不足。我國一些地區在霧霾治理上嘗試進行了地方政府合作，一般是通過非常設的集體磋商會議來協調相關事宜，并沒有規范的制度化磋商機制。究其原因，一是由于各地發展水平不均衡，一旦觸及實質利益，地方政府間往往很難在霧霾防治上達成共同協議，即便各方通過磋商形成了一些制度性協議，也因缺乏法律效力而很難達到理想的治理效果。二是在條塊分割的行政思維之下，我國地方政府間缺少合作與互動的渠道和經驗，不能在霧霾治理上快速形成統一規范，無法整合不同地區間的資源優勢，霧霾防治效果大打折扣。

法律規范薄弱。 在霧霾治理上，我國有多部法律法規涉及這一問題，如《大氣污染防治法》《大氣污染防治行動計劃》等全國性法律法規，還有北京、江蘇等地都各自制定了區域性的《大氣污染防治條例》。這些立法雖然對霧霾治理起到一定指導作用，但存在層級不規范、解決機制簡單化、缺乏程序制度等問題，造成地方政府在防治霧霾上各自為政。目前，我國還沒有出臺專門的法律法規來規范霧霾治理中的地方政府合作，因此當地方政府合作防治霧霾時，無法依據法律來明確彼此的權責，造成互相推諉責任的局面。

地方政府合作治理霧霾的路徑選擇

地方政府間建立立體化的合作治理模式。中央應在霧霾治理中發揮主導作用，采取集權與分權的方式，既要構建中央與地方的聯動治霾模式，也要鼓勵地方政府間的橫向合作。具體來說，一是要構建中央主導的、地方政府參與的合作治霾模式，可以構建一個國家級別的霧霾防治管理機構，統一解決霧霾跨界治理問題。二是要構建一個地方主導、中央輔助的合作治理模式。中央統籌霧霾治理能夠加快我國治霾策略的落實，但霧霾治理最終還是涉及區域公共產品問題，需要地方政府以積極、平等的態度進行協商解決，地方政府可針對霧霾治理成立跨省機構，如建立區域大氣污染治理委員會、區域空氣質量監管機構、區域霧霾治理的聯絡機制等，加強區域地方政府間在霧霾治理上的溝通與合作。

建立跨區域利益協調機制。我國地方政府當前在霧霾治理上嘗試了聯防聯治模式，但其效果不明顯的一個關鍵原因便是地方政府間在利益上存在分歧，難以在霧霾治理上達成共識。所以，要在霧霾治理中真正實現地方政府合作，必然要建立一套可行的利益協調機制。我國區域發展不均衡，排污地區往往是為了發展經濟而在霧霾治理上不積極，因此在具體的利益協調中，可采取橫向財政轉移支付機制，即受污染地區的地方政府將專項資金或一定的財政收入轉移給排污地區，解決其因為經濟發展差距而不愿治理污染的問題，在此基礎上還可對排污地區的治霾行動進行監督，讓治霾舉措得以真正落實。

完善地方政府合作治霾的法律法規。在霧霾治理中，地方政府合作需要有具備一定約束性的法律法規的指導，但由于在霧霾治理中各個地區訴求不同，因此在法律法規制定上也不具備統一性，這成為地方政府合作的阻礙。為此，我國可以建立區域行政立法協調委員會，這樣地方政府在霧霾立法上便可通過委員會協商法律法規的文本內容。立法協調委員會可以通過調查地域間霧霾防治情況，根據地方發展的實際來協調有關霧霾治理的法律法規內容，使區域內各地方政府都能接受。同時，立法協調委員會可以委托有關立法和霧霾治理的專家和機構，聯合制定地方政府間合作治霾的法律法規。這些法律法規的法律地位和層級應高于地方政府單獨制定的地方性法律法規，后者必須服從于前者，這樣地方政府在霧霾治理上才能進行區域協作。

（作者為桂林旅游學院教授）

【注：本文為2011年“廣西高等學校優秀人才資助計劃”項目和桂林市科學研究與技術開發計劃項目（編號：20110120-2）的階段性研究成果】

責編/張蕾  孫垚（見習）  美編/楊玲玲

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