【摘要】戶籍制度改革應該遵循正確的改革順序：在戶籍制度改革之前，貫徹產業政策先淘汰落后產能和低附加值產業，再放開戶籍制度和背后的福利制度，避免這種福利優惠成為對落后產業的變相補貼。

【關鍵詞】戶籍制度   改革    產業政策

【中圖分類號】C913     【文獻標識碼】A

中國戶籍制度與產業政策相關聯，需要協同考慮

中國的戶籍政策自建立之初就是與產業政策相配合、相協同的統一體，將戶籍制度和其他制度割裂是不可取的，戶籍制度的單一領域改革也將會遇到困難。

為什么說戶籍制度和產業政策是緊密相連的？簡單回顧戶籍制度的變遷過程即可看出。從新中國成立以來的發展歷史看，中國戶籍管理制度的變化大致可劃分為三個階段：第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期；第二階段，1958年到1978年，為嚴格控制期；第三階段，1978年以后至今，為半開放期。新世紀以來，政府對農民工外流的管控逐步減弱，逐步形成了允許自由流動、受限居留的格局，農村剩余勞動力得到逐步釋放。

形成這種變遷的原因，是中國經濟結構和產業政策的不斷變動。新中國成立后，基于實現優先發展重工業的趕超戰略，中國逐步建立實現了由農村到城市、由農業到工業的利益輸送體制，包括建立起農產品“統購統銷”制度，工農業之間的“剪刀差”，以達成用農業補貼工業的任務。優先發展重工業的經濟戰略，刺激了新中國工業城市群體的興起，導致城鄉生活水平拉大。由此帶來的就是農村人口盲目向城市流動，加劇了城市的人口、糧食、住房和社會管理等問題。為了維持這一體系的穩定，通過戶籍制度嚴格分割城市和農村，建立起工業-農業的城鄉二元體制就成為必要手段，以保障農村剩余能夠順利轉移到工業中去。因此，在討論戶籍制度改革時，必須將其和其他政策協同考慮，尤其是和產業政策相協同，而不能僅僅認為戶籍制度帶來了城鄉二元制，就片面追求快速改革，忽略了其與產業政策的搭配，產生負面影響。

戶籍制度改革影響企業用工成本變化

既然特定的戶籍制度對應于特定的產業結構，農民工自然是戶籍制度的受害者，城市居民由于獲得了財政的稅費轉移，享受了相對較高水平的福利。而戶籍制度改革，則可以很好地緩解這一種人為的分割，使收入分配差距得以縮小。然而，對于企業來說，問題則復雜許多。

早年，戶籍制度對企業的最大影響之一就是降低了企業的用工成本。從企業的角度來看，特別是對于勞動密集型企業，他們更需要的是具有一般技能的生產工人，而雇傭農民工的一大好處是在福利支出方面會減少大筆的開支，成本也相對低廉。另一方面，農村的工資和生活水平都較低，加之勞動保障的缺失，企業因此能夠以較低的價格雇傭農民工，創造了巨大的“人口紅利”。

但是隨著經濟的發展，這一作用機制出現了逆轉，戶籍制度開始增加企業的用工成本。首先，隨著農村和中西部地區經濟的發展，農業經濟的效益逐步增加，農民工的保留工資出現了快速上漲的勢頭；其次，由于早年農民工的目標多為掙錢返家，其養老、子女教育等都在農村進行，期望工資較低，而隨著新生代農民工的出現和法律意識的增強，農民工逐步要求融入城市而非返回鄉村。因此，由于不能獲得城市居民教育、醫療等多項保障，且必須承擔住房壓力，農民工面臨高昂的外出打工成本，從而進一步提高了其期望工資。而這背后的根本原因，則是農民工的勞動成果通過社保提留和稅收等方式交給財政，沒有以相應的形式返還。

也就是說，戶籍制度不但減少了農民工的福利，與此同時還增加了企業的用工成本。這也是為什么近年來要求戶籍制度改革的聲音日益高漲。戶籍制度改革能夠成為各界共識，不僅僅來自于農民工日益上漲的福利訴求，同樣來自于企業降低勞動力成本的要求。這種用工成本變動趨勢的扭轉，既來自于農村經濟發展和地域差異縮小，也來自于中國的城鎮化進程。

推進戶籍制度改革，要避免對落后產能形成補貼

戶籍制度改革成本來源于城市居民和企業稅。戶籍改革的核心是外來務工人員平等享受城市福利，而除非統一降低既有城市福利水平或追加財政投入，否則改革將無法推行。前者是由城市居民承擔改革成本，而后者則必須通過占用企業更多的利稅來實現。前者通過犧牲既有城市居民利益來負擔改革成本，不但會降低原本就不高的城市福利，還會因為居民利益受損而引起社會波動，引起更大的城鄉對立情緒，因此不宜大規模實施。后者在既有財政支出格局不變的情況下，需要通過增加稅費尤其是企業稅費來實現，這樣才能解決“錢從哪里來”的問題。

通過稅收手段和福利分配，外來勞動力能夠從政府獲得應有的各項福利，城市的生活開支下降而穩定性上升，增大了城市對農村剩余勞動力的吸引力。也就是說，原本由用人企業承擔的居住、保障等成本被轉移給了地方財政承擔，外來人員進城的保留工資下降，城市勞動力市場的供給快速增加，進一步壓低了均衡工資水平。由此，財政通過提供福利吸引外來人員，降低了用工企業的成本，提高了用工企業的利潤水平，實質上就是對企業的一種補貼。而這種補貼的來源，則是城鎮居民福利水平的稀釋或企業稅收的上升。

落后產能強烈依賴于低工資卻不能提供高利稅。為什么我們認為戶籍制度改革可能會補貼落后產能？因為這部分企業的存在高度依賴于勞動力成本的下降。在享受戶籍制度改革帶來的境遇改善的同時，這部分企業卻由于效率低下、產業結構不合理，不能提供足夠的利稅去分擔改革所需要的巨大成本。所以，如果改革不能做到讓全部人收益，那么就相當于城鎮居民或部分高效益的企業通過自身損失來補貼落后產能，使其勉強生存、免于淘汰。這顯然是不符合國家產業政策調整目標的。

簡單推動戶籍改革，而不考慮戶籍改革對各利益群體帶來的不同影響，則會導致其與產業政策相沖突，加大戶籍改革的成本和弊端。不論是減少城鎮居民福利水平還是增加企業稅收，都不是長期有效的改革方式。只有通過產業改革提高城市的效率，將城市的高福利和高工資建立在城市經濟體的高效率上，才能真正提升經濟競爭力，避免“偽城市化”現象。

戶籍改革必須和產業政策協同搭配，發揮改革的組合效應

具體的產業政策和戶籍政策需要相協調。淘汰落后產能和產業升級都需要企業自身的動力和市場的壓力，而近年來外來農民工工資的上漲不但是其勞動成果的合理評價，同樣也是對沿海低端制造業、加工業轉型升級的促進。因此，戶籍制度改革必須與產業政策相適應，避免由于戶籍制度改革影響了產業升級政策的效果，補貼落后產能的同時也增加了高效產能的稅收負擔。

農業政策和戶籍政策需要相協調。繼續并大力推行農業現代化、產業化，并加大惠農支農的力度，提高農業收益，能夠提高農民外出務工的保留工資，促進提高城鎮的均衡工資水平，還能夠倒逼城市低端產業轉型升級，一箭多雕。只有諸多領域的改革配套跟進，才能保證戶籍制度改革能夠順利推進，不會違背產業升級的政策目標，影響城市經濟體的穩定發展和效率上升。由此，才能最大限度發揮戶籍制度改革的作用，切實提高居民的福利水平。

總之，戶籍改革必須和產業政策協同搭配，發揮改革的組合效應。尤為關鍵的是，我們需要避免戶籍制度改革對產業政策的影響，防止激進的改革政策影響產業升級和轉型。戶籍改革前必須切實提高農村經濟發展水平，進一步推動農業現代化和產業水平，提高農民收入，從根本上消除城鄉二元制的土壤，減少城鄉生產力的差距，為戶籍改革提供必要的前提。同時，必須加快推動產業升級和轉型，切實完善勞動保障體系。在產業升級實現之前，戶籍制度改革必須循序漸進，逐步降低門檻，避免對落后產能形成補貼。

（作者單位：韓國崇實大學社會福祉研究院）

【參考文獻】

①《中華人民共和國戶口登記條例》，新華網，2001年5月25日。

責編/楊鵬峰 賈娜（見習）   美編/于珊

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