【摘要】伴隨著流動人口的涌入，城市人口密集度大、公共資源短缺、環(huán)境惡化、社會關(guān)系緊張等一系列社會問題開始凸顯，迫切要求城市管理者革故鼎新、轉(zhuǎn)變觀念，以流動人口聚集社區(qū)管理為研究重點，剖析問題所在，創(chuàng)建社區(qū)管理服務(wù)新機制和新策略。

【關(guān)鍵詞】流動人口 社區(qū) 管理        【中圖分類號】C916       【文獻標識碼】A

流動人口大量涌入城市，迫切要求城市管理者建立社區(qū)管理服務(wù)新機制，推動小社區(qū)解決城市發(fā)展大問題的戰(zhàn)略

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，城鄉(xiāng)二元化人口結(jié)構(gòu)趨于一體化發(fā)展。伴隨著戶籍制度的改革，人口遷徙成為一種常態(tài)，加劇了中國流動人口的增長。這種規(guī)模的人口流動是以往中國社會所未有的現(xiàn)象，中國已成為人口流動性最大的國家。人口流動帶來的問題已成為影響我國當前乃至未來長期發(fā)展的重大問題，成為影響我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型能否成功的關(guān)鍵性要素。立足于對當前流動人口的現(xiàn)實情況考察，可以窺見當前我國流動人口呈現(xiàn)以下特點：其一，從流動地域方向來看，人口偏喜于向經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)或者大中城市流動；其二，從流動的來源地來看，流動人口多來源于中西部或者國家偏遠沿邊地區(qū)；其三，從流動人口的男女比例來看，男性比女性流動比例大；其四，從流動人口的教育程度來看，未受到良好教育比受到良好教育的人口流動性大；其五，從流動人口的民族成分來看，漢族比少數(shù)民族流動人口頻繁性大。

隨著流動人口大量涌入城市，城市人口密集度大、公共資源短缺、環(huán)境惡化、社會關(guān)系緊張等一系列社會問題開始凸顯，迫切要求城市管理者以流動人口聚集社區(qū)為研究重點，建立社區(qū)管理服務(wù)新機制，推動小社區(qū)解決城市發(fā)展大問題的戰(zhàn)略，從而破解城市社會發(fā)展與社會管理服務(wù)落后的矛盾，最終實現(xiàn)城市的健康發(fā)展。

流動人口社區(qū)管理服務(wù)是指以政府管理部門為主導(dǎo)，社區(qū)居委會為輔，利用社區(qū)公共資源，對流動人口進行規(guī)范性約束和提供管理服務(wù)的運作機制。流動人口社區(qū)管理服務(wù)與以往相比，具有明顯的時代特征。一是屬地專管流動人口，管轄權(quán)隨人口流動發(fā)生轉(zhuǎn)移，即人口流動到哪個屬地，哪個屬地對流動人口就有管理權(quán)。二是均等化管理服務(wù)。從社區(qū)內(nèi)居民的現(xiàn)實情況出發(fā)，以滿足最廣大居民的根本利益為目的，極大地優(yōu)化和創(chuàng)建文明和諧的工作居住生活環(huán)境，使社區(qū)內(nèi)的居民沒有來源地差異，一律均等對待。三是市民待遇管理服務(wù)。使流動人口居民與當?shù)鼐用窬哂型鹊拇觯幢旧鐓^(qū)提供給當?shù)鼐用袷裁捶?wù)和管理，相應(yīng)地流動人口居民也具有相同的服務(wù)和管理，以求本社區(qū)內(nèi)的居民能夠沒有偏見和歧視，共同維護社區(qū)內(nèi)的安定團結(jié)。

流動人口社區(qū)管理服務(wù)具有明確的內(nèi)容，主要包括以下方面：一是常規(guī)性管理服務(wù)，比如家庭基本情況、房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)狀況、居民就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入情況等；二是專項管理服務(wù)，比如社區(qū)居民登記、戶口證件發(fā)放、物業(yè)運作、基本社會保障、治安維護、生育狀況管理等；三是公共服務(wù)管理，比如創(chuàng)建社區(qū)群眾體育、文化、教育活動，開展社區(qū)文明風(fēng)尚宣傳活動，提供各類社會公共組織支援、項目咨詢服務(wù)等。

當前流動人口未能獲得與城市當?shù)鼐用裢鹊臋?quán)利和待遇，城市社區(qū)管理還未設(shè)立針對流動人口的管理服務(wù)體系

隨著社會管理的不斷改革完善，針對城市流動人口的管理和服務(wù)也得到了改善和發(fā)展,各地進行了不少創(chuàng)新和探索。但由于長期城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟社會體制的影響，流動人口未能夠獲得與城市當?shù)鼐用裢鹊臋?quán)利和待遇，城市社區(qū)管理還未設(shè)立針對流動人口的管理服務(wù)體系。即使有些地區(qū)設(shè)立了但還不健全，使流動人口管理服務(wù)體系流為形式。特別是我國的管理服務(wù)體系分工不明確，存在交叉管理，針對城市流動人口的法律法規(guī)和規(guī)章制度，城市社區(qū)管理服務(wù)部門未能真正有效執(zhí)行。這種結(jié)果是由多種因素綜合作用導(dǎo)致的，既涉及城市社會管理部門和社區(qū)組織管理服務(wù)方面的工作不到位，又涉及流動人口群體自身的主體性和主觀能動性不強。

具體而言，在社區(qū)管理方面，首先，支持性的相關(guān)法律法規(guī)及政策缺失。由于流動人口問題是當前經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度才出現(xiàn)的社會性問題，在中國以往的社會歷史上不存在，這就導(dǎo)致了沒有現(xiàn)成的法律法規(guī)和政策給予流動人口問題提供支持。更為重要的是，我國的立法體系與經(jīng)濟社會發(fā)展并不完全同步，并落后于經(jīng)濟社會發(fā)展，這必然導(dǎo)致流動人口問題在法律法規(guī)和政策上的缺失。其次，流動人口信息不完善，在部門和地方之間流通不暢。一方面由于人口流動頻率高、數(shù)量龐大且結(jié)構(gòu)復(fù)雜，另一方面由于未設(shè)立專門的流動人口統(tǒng)計部門，管理部門更沒有相關(guān)針對性的職能設(shè)置，導(dǎo)致流動人口信息不能夠得到有效統(tǒng)計，更不能夠使這種信息在部門之間、地區(qū)之間得到有效貫通。最后，缺乏專門管理機構(gòu)、管理資金、管理人才。受傳統(tǒng)交叉的管理部門設(shè)置影響，針對流動人口的管理，沒有具體專一化的部門，使得管理職能缺失。同時，在城市管理資金方面，只是大范圍設(shè)置城市社會管理資金項目，未對流動人口管理項目單列，使得流動人口管理缺少物質(zhì)保障。即使有些地區(qū)單設(shè)了城市流動人口管理部門，但由于我國缺少對城市流動人口管理方面專業(yè)人才的培養(yǎng)，導(dǎo)致城市流動人口管理人員沒有專業(yè)化，管理人員專業(yè)素養(yǎng)和水平不高。

在社區(qū)服務(wù)方面，首先，服務(wù)內(nèi)容單一。由于流動人口問題是新問題，社區(qū)服務(wù)不能夠把握流動人口的本質(zhì)性特征，因此只能夠基于傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗提供日常和專項服務(wù)，即使服務(wù)也只能簡單性涉及某一個方面或者環(huán)節(jié)，不能夠提供與社區(qū)相同的服務(wù)。其次，服務(wù)觀念陳舊，服務(wù)程度較低。傳統(tǒng)的以政府管理部門為主導(dǎo)性的大包大攬的服務(wù)觀念，限制了社區(qū)服務(wù)部門職能的發(fā)揮，同時由于缺少針對社區(qū)流動人口管理服務(wù)資金的支持，使得服務(wù)的范圍比較小、項目比較少，僅僅停留在對社區(qū)流動人口的基本生存提供有限的服務(wù)，根本不能夠滿足社區(qū)流動人口的多元化需求。再次，服務(wù)自治組織缺乏。當前的社會流動人口管理服務(wù)，完全是政府管理部門單一性的主導(dǎo)行為，即使少數(shù)地區(qū)根據(jù)當?shù)厣鐣l(fā)展狀況建立了流動人口組織，但是由于還不健全，并不能夠有效運作。另外，還有一些關(guān)注人口社會發(fā)展的有志之士建立了社區(qū)自治團體，但因缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度，并不被官方認可，更沒有社會服務(wù)方面的話語權(quán)。

在保障機制方面，由于長期受城鄉(xiāng)二元機制和戶籍制度的限制，我國的社會保障存在著兩種機制，且保障待遇差距比較大。那些擁有城市戶籍的居民，在社會保障方面有法律和政策的支持，享有物質(zhì)保障，而廣大為城市經(jīng)濟社會發(fā)展做出巨大貢獻的非城市戶籍勞動者，卻缺失法律制度和政策的支持，更不可能得到物質(zhì)性的保障。即使非城市戶籍居民具有一定的社會保障，但由于我國的社會保障體系還不完善，并未建立和健全社會保障對接和持續(xù)性運作機制，使這一部分居民的社會保障不能夠得到維持而處于斷層狀態(tài)。

在社會參與方面，流動人口長期對城市社區(qū)管理服務(wù)活動積極性不高，主觀能動性不強，對社會管理服務(wù)缺乏認同和歸屬感。究其原因，一方面是受管理服務(wù)制度的缺失影響，另一方面，流動人口自身的綜合素質(zhì)也是關(guān)鍵性因素。流動人口中的絕大部分受教育程度不深，缺乏對社會管理規(guī)章制度和政策的了解，自然造成社區(qū)流動人口管理制度對流動人口失去吸引力和效能。另外，流動人口很容易受經(jīng)濟利益的主導(dǎo)，一般只關(guān)注與自身切身利益密切相關(guān)的事務(wù)，對公共性社會事務(wù)很少關(guān)注,造成對社區(qū)流動人口管理的抗拒或者不配合，加大了社區(qū)流動人口管理服務(wù)的難度，也不利于城市和諧社區(qū)的建設(shè)。

健全城市流動人口社區(qū)管理服務(wù)機制，必須要有新構(gòu)想

對于城市流動人口社區(qū)管理服務(wù)的基本原則，一是以人為本，加強融合。這就要求城市管理部門以流動人口的多元化需求為管理服務(wù)工作的根本出發(fā)點和落腳點，積極采取相應(yīng)的政策，開辟有效的途徑維護流動人口的各項權(quán)益。同時，對流動人口要加強思想道德素養(yǎng)和科學(xué)文化素養(yǎng)的宣傳和培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變流動人口的狹隘地域性觀念，促進流動人口融合到社區(qū)管理活動中來。二是統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)共進。城市流動人口社區(qū)管理服務(wù)工作是一項長期性的系統(tǒng)性工程，其涉及部門繁多且是由多種因素綜合起作用，這就要求管理部門要站在全局的高度，結(jié)合流動人口管理的細節(jié)統(tǒng)籌全面部署，使流動人口管理的各個方面和環(huán)節(jié)協(xié)同推進。三是因地制宜，勇于創(chuàng)新。由于每個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展情況不一樣，使得流動人口出現(xiàn)的問題也不盡相同，這就需要管理層基于當?shù)亓鲃尤丝诘幕窘Y(jié)構(gòu)和現(xiàn)狀，并結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的未來規(guī)劃和戰(zhàn)略性布局，轉(zhuǎn)變觀念，用創(chuàng)新意識和探索精神去尋求解決當?shù)亓鲃尤丝趩栴}的新思路和新策略。四是完善管理，加強服務(wù)。管理和服務(wù)是城市社區(qū)流動人口治理過程的兩個方面，兩者不可顧此失彼，強調(diào)任何一個方面而忽視另一個方面，都會導(dǎo)致城市流動人口社區(qū)治理工作得不到有效運作，使治理進程遲緩而無法取得進展。

健全城市流動人口社區(qū)管理服務(wù)機制，必須采取新的策略。具體而言，包括以下三個方面。

第一，創(chuàng)新流動人口社區(qū)管理服務(wù)保障機制。首先，建立健全制度體系。各個地區(qū)要以當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀為立足點，認真剖析流動人口社區(qū)現(xiàn)實需求和問題，建立配套性日常和專業(yè)化管理服務(wù)制度。其次，完善立法。國家立法部門要同經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況相適應(yīng)，針對城市流動人口問題進行社會調(diào)查，聽取各方意見和建議，制定相關(guān)性的法律法規(guī)和細則，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。最后，完善和加強社會保障體系。要打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會體制的束縛，加大推進戶籍制度改革，建立統(tǒng)一有序的社會保障機制，加大社會保障覆蓋面。特別是對于流動人口中的弱勢群體和低收入群體，要進行政策性傾斜，以確保他們的基本生活保障。

第二，創(chuàng)新流動人口社區(qū)管理服務(wù)的運行機制。首先，完善基層社區(qū)運行體系。基層社區(qū)是城市流動人口的聚集地，國家要在社區(qū)機構(gòu)、資金、人員上提供支持和保障，以確保流動人口社區(qū)管理服務(wù)得到有效運作。其次，建立社會化發(fā)展運行機制。流動人口社區(qū)管理服務(wù)是一項長期性的龐大工程，單靠政府為主導(dǎo)的力量是有限的，要鼓勵和引導(dǎo)社會化流動人口管理服務(wù)組織自發(fā)參與進來，并對流動人口進行宣傳和教育，使多方通力合作，一起推動流動人口社區(qū)管理服務(wù)發(fā)展。最后，建立和完善市場化運行機制。政府要轉(zhuǎn)變觀念，減少對流動人口社區(qū)管理服務(wù)的大包大攬，充分發(fā)揮市場機制的作用，對流動人口社區(qū)管理服務(wù)資源進行合理配置，兼顧各方需求，調(diào)動各方積極性，促使流動人口社區(qū)管理服務(wù)向縱深推進。

第三，創(chuàng)新流動人口社區(qū)管理服務(wù)動力機制。首先，確立利益驅(qū)動機制。對于主動參與配合社區(qū)管理服務(wù)工作的流動人口，在社區(qū)管理服務(wù)方面要給予一定的政策傾斜或者物質(zhì)獎勵，比如免除或者減少專業(yè)化管理服務(wù)費用。其次，建立社會心理推動機制。對于配合和參與社區(qū)管理服務(wù)的流動人口，要樹立典范，發(fā)揮這一群體的模仿先鋒作用，潛移默化地對其他流動人口在心理上形成引導(dǎo)，最終使流動人口對社區(qū)管理服務(wù)形成一種共識和認可。

總之，人口是社會生存和發(fā)展的最基本要素之一，人口問題解決得如何，直接關(guān)系著社會的生存和發(fā)展。人口內(nèi)在機制隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展也在相應(yīng)地發(fā)生變化，呈現(xiàn)出新的狀況和問題，成為經(jīng)濟社會發(fā)展的影響因素。這就對我們的決策層和管理者提出了高層次的要求，要求他們重塑人口要素與城市經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，以時代發(fā)展的視域，以改革的魄力創(chuàng)新城市流動人口管理機制，為城市經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展注入新的動力源泉。

（作者單位：洛陽理工學(xué)院)

【注：本文為河南省科學(xué)技術(shù)廳軟科學(xué)計劃項目（項目編號：142400411416）以及洛陽市社會科學(xué)規(guī)劃項目（項目編號：2016A020）“放開二孩政策后洛陽市政策應(yīng)對問題研究”的階段性成果。】

【參考文獻】

①杜麗紅：《中國城市流動人口管理問題研究》，西南財經(jīng)大學(xué)學(xué)位論文，2007年。

②楊琛：《和諧社會背景下城市流動人口管理對策研究——以江西省鷹潭市為例》，南昌大學(xué)學(xué)位論文，2011年。

③張強：《論城市流動人口管理模式創(chuàng)新》，河北大學(xué)學(xué)位論文，2008年。

④劉智敏：《社區(qū)警務(wù)視角下城市流動人口管理——以廣州增城為例》，西南交通大學(xué)學(xué)位論文，2014年。

⑤溫彬：《公民本位視角下的城市流動人口管理研究》，天津商業(yè)大學(xué)學(xué)位論文，2012年。

⑥明依：《城市流動人口管理研究》，上海交通大學(xué)學(xué)位論文，2007年。

責(zé)編/楊鵬峰      美編/于珊