曾有學者研究，說中國的行政結構是一種層級的壓力體系，自上而下，一層層通過各種指標杠桿推動政策的實施。在中國，行政就是政治，這種結構也可以稱之為壓力型政治。這種政治結構較常見的一個現象，就是“層層加碼”。無論在任務期限、任務量，還是各項指標方面，都“層層加碼”。最高層下達的目標如果是一，到了基層就可能會變成十；期限最開始是一個月，在基層則可能變成了十天。最大的壓力當然來自頂頭上司一把手，但是，各個職能部門，尤其是比較強勢的職能部門，會通過各種辦法，讓一把手表態，把自己部門的任務指標變成所謂的“一票否決”，強行壓下去，這個過程又是“層層加碼”。反正到了基層，什么都是一票否決。“上面千條線，下面一根針”，所有的線都要穿到這一根可憐的針眼里，穿不進去也得穿，否則，就覺得自己的部門不被重視。

與此相伴而生的現象，就是基層政府的任務越來越重，需要做的事越來越多，基層是越來越難做，甚至到了做不了事的地步。只要出點事，上面第一個想到的就是把權力收回去，結果，事情就越來越沒法辦了。

當然，壓力再大，下面也得活。活法就是“層層摻水”，謊報軍情，謊報政績。大家都是算盤珠，上面不撥就不動，撥一撥，動一動。即使不動，上報的數字卻是很可觀。上級只要不來檢查，肯定是成績多，形勢一片大好。這樣的現象其實官場中人多數都心知肚明，只是沒有人說破而已。

這樣的現象是種病，病根在上面。為何一定要“層層加碼”？因為我們的政治結構是一種為上負責的結構。下級官員是上級任命的，合法性來源是上面。只有為上負責，才能保住烏紗帽。為上負責，時間長了，就會變成媚上，古今一個道理。很多朝代，原本下級官員見上級官員是無需下跪的，但站著站著，膝蓋就開始軟了，到了王朝末期，不下跪的官員反而成了羊群里的駱駝，既不合群，又扎眼。

雖然說，所謂“層層加碼”，到每一級，很多時候都無非就是擺出一個姿態，表示我對上級交辦下來的事特別的重視。把期限弄得那么短，任務量加那么大，就是給上級看的。至于下級是否能完成，則是不管的。在某種意義上，下級就是我討好上級的棋子。事實上，盡管基層會摻水，但是，一些上級直接催辦的大事，還是必須賣命去辦的。基層的權力又不大，為了完成任務，有時不得不越權。他們的上級為了完成任務，也就睜只眼閉只眼，不加監管。而基層恰好就是需要這樣一種態度。所以，基層濫權的事兒，就層出不窮了。

有人說，所謂的法治首先是依法治官。然而，在我們的這種行政體制下，恰恰是依法治官難落實。在上級可以決定你的命運，而且你還在乎這個官位的時候，媚上是一種無法避免的行為選擇。隨之而來的，在行動上必然會“層層加碼”。

這樣的“層層加碼”，雖說大家都明白是怎么回事，但誰也無法避免。其實大家都很累，基層尤其累得要死，但想要解套，卻很難。“層層加碼”不僅造成了官場的緊張，使具體的工作人員付出大量不必要的勞動。更可怕的是，還加劇了官場的虛假氣氛。“層層加碼”和“層層摻水”是一對孿生姐妹。當造假成為習慣的時候，假作真時真亦假，真要想求一個真人真事，真的就很難了。

顯然，在目前的體制下，這樣的“層層加碼”，能補救的辦法，是學一點無為而治的老子智慧，盡量少加壓力。根本的解決之道就是依法治官，讓中國的官場走上法治化的軌道，讓官員的命運取決于自己的政績，取決于法律法規，而非長官意志。

（作者為中國人民大學國際關系學院教授、博導）

責編/劉瑞一   美編/李祥峰