【摘要】中國普遍存在的高指標“層層加碼”現象，在西方發達國家不能說完全不存在，起碼不具有合法性，不符合發達國家推崇的現代績效管理的理念和指導原則。

【關鍵詞】高指標    壓力型體制    “層層加碼”      【中圖分類號】D03      【文獻標識碼】A

自上而下“層層加碼”可以做一般意義和特定意義兩種解釋。“一般意義上”的“層層加碼”在傳統目標管理中就能找到影子：在自上而下的目標分解過程中，一些層級或單位的目標會適度高于組織總目標實現的需要。這在技術上有其合理性，如果目標分解采取等比例嚴絲合縫的方式，任何下屬單位未能完成目標都可能導致組織總目標的落空。

“特定意義上”的“層層加碼”則包括了上述特性之外的其他內涵：目標層層拔高和層層加碼普遍存在，任何層級和單位都不可能置身度外；次級組織的高目標并非基于總目標實現的需要，在更大程度上是出于領導的政績競爭動機；設定不切實際的高目標；目標分解采取自上而下層層強壓等。特定意義上的“層層加碼”則是中國政府獨特的運作方式，學界則稱之為中國特色的“壓力型體制”。它由三個核心要素共同構成：數量化的任務分解機制；各部門共同參與的問題解決機制；物質化的多層次評價體系。這些被形象地概括為“一手高指標，一手烏紗帽”。

美國政府嚴格控制“中央請客、地方埋單”

“壓力型體制”被視為中國政府運行的特色之一，這意味著高指標層層加碼在國外基本不存在。問題在于，從邏輯和方法來看，論證一個東西不存在比證明其存在更為困難，因為不可能圍繞“無”構建一個系統論述框架。所以，筆者只有用零星分散的案例來證明。首先進入腦海的是美國政府嚴格控制“中央請客、地方埋單”的相關法律。在美國，“中央請客、地方埋單”被稱為“沒有配套財政支持的強制性指令”（Unfunded Mandate），即聯邦政府通過立法、規制、行政命令、司法判決等形式，強加給州和地方政府一定的義務、職責、項目或活動，履行這些職責需要付出一定的成本和代價，但聯邦政府僅下指令而不提供必要的財政支持。1995年通過的法律規定了一個評估框架和控制程序，評估框架用于估算聯邦強制性指令給州和地方政府帶來的直接成本負擔，控制程序規定了對相關實踐的制度約束。按照這一法律，如果強制性指令給州和地方政府帶來的直接成本高于預先設定的門檻線，國會一般不得頒布這樣的指令；其他部門出臺類似指令則須出具一系列文件供審查，具體包括強制性指令的法律依據，指令的成本收益分析，指令可能造成的“宏觀經濟影響”分析，州和地方政府的疑慮以及化解疑慮的方式等。2015年相關法律進行了修訂，擴大了控制范圍并強化了控制程序。從上面的討論中可以得出幾點結論：美國政府用立法的形式對“中央請客，地方埋單”做了權威性限制和約束；立法部門率先垂范，對自己的相關行為做出了限制和約束；立法中規定了評估框架和可操作的控制程序，通過規范化和精致化管理來實現立法目標。

中外政府績效管理的不同之處

在中國，高指標層層加碼的實施載體是政府績效管理（包括其早期版本目標管理），因此，比較中外政府績效管理上的重要差別，也許能得到有益的啟示。發達國家政府績效管理具有幾大特征：一是“外部責任型”目標定位，具體特征包括指標體系設定中的公民導向，全過程廣泛深入的公民參與，績效信息公開接受公民監督。二是“以共識為基礎的績效管理”，強調上下級之間的平等溝通、協商、廣泛介入和授權，績效目標不是一個自上而下的命令和強加過程，而是上下級平等對話和協商過程。在新西蘭，績效協議被稱為“購買協議”（Purchase Agreement），即上級“支付”一定量的權力和資源，從下級“購買”產出和結果，旨在突出買方（上級）和賣方（下級）之間的平等地位。三是“契約式管理”，作為一種契約，上下級之間的績效協議一方面要做到權、責、利對等，避免“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”；另一方面強調契約對上下級的雙向約束，上級不能隨意干預或加碼，上級違反契約導致績效不佳不能處罰下級。四是評估結果利用上推崇“三D模式”，即診斷、發展（能力）和設計（改進方案）（Diagnosis, Development and Design）。英美等國的“責任與靈活性交易”就是一種制度化設計，通過授予高績效單位更大的管理自主權，調動其提高績效的積極性。有學者把這歸結為一句話:績效評估就是要“歡呼成功，原諒失敗”。

比較西方發達國家的實踐，中國政府績效管理可歸于“內部控制型”目標定位，具體特征包括政府主導社會參與不足，自上而下的單向性特征，績效管理著眼于“提高執行力”，實際上變成了內部管控的手段和工具。這一目標定位帶來了一系列其他特點：目標設定及其分解不是一個平等溝通和協商的過程，而是一個自上而下命令和強加、自下而上承諾和立“軍令狀”的過程；契約精神相對欠缺，不僅績效協議中的權責利不對等，而且上級可以隨意干預或加碼；評估結果利用上注重負面懲罰，典型如“一票否決”和“末位淘汰”等。中外政府績效管理實踐比較得出的結論是：中國普遍存在的高指標“層層加碼”現象，在西方發達國家不能說完全不存在，起碼不具有合法性，不符合西方發達國家推崇的現代績效管理的理念和指導原則。

中國的政治制度和行政體制有何獨特之處

接下來的問題是，為什么西方發達國家不具合法性的做法，在中國能夠普遍存在而且經久不衰？如果把高指標基礎上的層層加碼比喻為一種奇異果，其枝繁葉茂、開花結果有賴合適的土壤和環境，這一土壤和環境就是中國獨特的政治制度和行政體制。

第一，中國獨特的壓力型體制。這首先表現在政府權力范圍即政府與社會的關系上。計劃經濟時代的中國政府是積極的主體，社會則成為被動的被改造的客體。雖然“服務型政府”新定位從根本上改變了主體和客體的相互角色，但政府的權力范圍或公共權力的邊界尚未發生本質變化：對社會資源的占有賦予政府無盡的權力，同時也賦予政府無限的責任。另一方面，政府內部權力配置上同樣體現出中國特色，那就是法治化不足。這一點上中外之間存在明顯差異，以中央集權比較典型的法國和日本等國為例。處理央地關系特別是近年來加強地方自治都是立法先行，且法律的可操作性比較突出。中國法治化水平低有時表現為無法可依，但更多表現在法律過于籠統、抽象、原則，自由裁量空間過大，上級在這一過程中占據著主導地位。實踐中，不少重要的權力調整（如垂直管理）和資源配置調整（如分稅制改革）都是行政部門或主要領導推進的，這在動態因果和有效性上表現出優勢的同時，也產生了明顯的副作用，以致于“一管就死，一放就亂”的問題一直困擾著我們。

第二，中國不同層級政府間事權劃分上的特點。發達國家不同層級政府間的事權劃分雖然有著多樣化的實踐模式，但具有一些共性特征：一是不同程度上堅持“輔助性原則”，只有下級政府無法獨立承擔的事務才交給上級政府，或者更高層級政府承擔的職責須能體現出明顯的規模經濟性、更公平或更有效，確保以最貼近公民的方式有效行使權力。二是“職責異構”，不同層級政府有獨享的排他性職責，在獨享職責范圍內可以自主決策，同時為其政策承擔責任。對于那些共同承擔的職責領域，不同層級政府之間在具體分工、履職方式和手段等方面有相對明晰的界限。這些形成了一個錯落有致的層級職責體系。三是事權管理的規范化和精細化，不論是列舉法，還是明確特定層級政府職責前提下的排除法，不同層級政府的職責范圍邊界明確；履行既定職責的資源有基本保障，責權利基本一致；特定職責賦予哪一級政府行使有一套規范的評價標準和方法。

比較而言，中國政府在縱向事權配置上缺乏法律規范，實踐中事權配置存在偶然性和隨意性，地方政府承擔的職責和履職資源之間存在失衡。另外一個更具中國特色的制度安排是“職責同構”，即政府縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一 即“上下一般粗”，每級政府都在管理相同的事情。不同層級政府職責相互重疊，意味著各級地方政府缺乏獨享職責領域和排他性權力，這為上級政府越權行使下級政府的權力創造了條件。法治化不足則意味著，上級越權隨意干預行為沒有制度約束。更為重要的是，在職責一致重疊的情況下，不同層級政府履職中的角色不可避免地呈現出“縱向劃分”，中央和省級政府集中于制定政策、配置資源、監督檢查，政策執行和公共服務供給主要依賴市、縣、鄉三級政府。基于決策者、資源配置者、監督者的角色定位，居高臨下狠抓執行力就成了不二選擇，高指標基礎上的層層加碼也就順理成章。

第三，中國獨特的干部人事制度，即上級實際上擁有決定下級烏紗帽的權力。西方發達國家不同層級政府首腦獨立選舉產生，這對府際關系及其運行帶來實質影響。如果把政府管理視為一個公眾需求轉化為公共政策及其效果的過程，那么西方發達國家的轉換機制屬于多層次、多回路模式，與中國單中心、單一回路的模式明顯不同。

圖中三角形頂部代表特定層級政府的決策層，底線代表人民大眾，左側箭頭代表自下而上公眾需求轉化為公共政策的過程，右側箭頭代表自上而下的政策執行和公眾需求滿足過程。圖中下面的復合三角形代表西方發達國家多層次、多回路的轉換機制，每個三角形代表一個特定的行政區域，各特定層級的政府直接面對轄區的公眾需求并在事權范圍內獨立決策。換句話說，每個三角形代表一個公眾需求到公共政策之間的反應回路。需要強調的是，不同層級政府間事權的明晰劃分是多回路轉換的基礎，而公眾擁有決定官員“烏紗帽”的權力，則是獲得回應性的根本保證。與西方發達國家相比，中國的轉換機制屬于單中心、單一回路（如圖中上面的三角形所示）。其最大特征是，中央高層在轉換中發揮著核心作用，公眾需求經歷一個層層上傳的過程，在中央最高決策層形成政策方針，隨后進入自上而下的縱向推進過程。這意味著地方政府的自主決定權非常有限。更為重要的是，地方公眾實際上沒有決定官員“烏紗帽”的權力，這是層層加碼經久不衰的根本原因。 “一手高指標，一手烏紗帽”形象地說明了兩者之間的關系，也說明握有烏紗帽是層層加碼得以運行的最有效的武器。理論上這很好解釋，政治學的公理之一是，誰生產權力，權力就對誰負責。如果官職是上級領導給的，他們當然就對上言聽計從，“加碼”可能于心不爽，但表面上的遵從還是必須的。

綜上所述：高指標“層層加碼”普遍存在且經久不衰，必然有其存在的理由，但長遠看應該逐漸淡化；“層層加碼”是政府運作的外在表現形式或特征之一，中國獨特的壓力型體制、府際事權劃分上的特點、獨特的干部人事制度，是其產生的深層次根源；制度是重要的，高層次制度決定著低層次制度及其改進空間，為解決“層層加碼”問題而改革高層次制度屬于本末倒置，期望隨著高層次制度的改進和完善，作為其副產品之一的“層層加碼”會逐漸式微。

（作者為北京大學政府管理學院教授，政治發展與政府管理研究所研究員）

責編/高驪 宋睿宸（見習）美編/李祥峰