【摘要】近年來，食品安全問題成為社會、民眾日益關注的問題，2015年新修訂的《食品安全法》為食品安全提供了法律支撐。文章通過分析公眾參與食品安全的現實意義，進而探究食品安全監管中公眾參與所面臨的困境，提出完善法律制度，擴大公眾參與主體，增強公眾參與度等建議。

【關鍵詞】食品安全監管　公眾參與　信息公開

【中圖分類號】D922.16        　　　【文獻標識碼】A

民以食為天，食以安為重。食品安全關系著公民的健康和生命，安全的食品是大多數消費者最直接、最根本的需求。前幾年，三鹿奶粉事件、瘦肉精、漂白饅頭等重大食品安全事故屢見不鮮，所有矛頭和批評之音逐漸匯聚到以政府為主體的監管機制的缺失，這也引起了我們對食品安全問題監管的思考。2014年7月20日，上海廣播電視臺官方微博爆料出麥當勞、肯得基等快餐供應商上海福喜食品公司使用劣質肉，當夜上海食品藥監部門、公安部門立即展開調查，收集證據并拘捕涉案人員，終于對此次食品安全劃上了句號。由此可見，對各類安全事件的曝光到傳播，媒體、大眾、網絡的作用是不可或缺的，并對探討食品安全監管中公眾參與有著積極的推動作用。

食品安全公眾參與機制的理論基礎

食品安全公眾參與機制問題的背景。食品安全公眾參與機制指的是公眾通過制度化的設計，遵循法律規章的約束，以一定的形式參與到食品安全問題的監管中，維護市場健康穩定的秩序①。改革開放以來，我國食品安全監管主要是以政府為主導：設立食品安全委員會、質量檢測局、衛生局等監管主體進行監督，通過頒布《食品安全法》進行保障。然而，食品安全事故頻發，多重行政監管機構形同虛設，更加凸顯食品安全監管機制所體現的現實問題：忽視公眾利益，缺少與公眾的溝通，忽視公眾在食品安全監督管理機制中的重要地位。21世紀開始，食品安全問題的監管向多元化發展，從之前的“全能型政府”向“有限型政府”轉變，并且大力倡導公眾參與。從2009年第一部《食品安全法》到2015年新修訂的《食品安全法》，不僅使政府在食品安全中扮演重要角色，還新增了許多操作性較強的法律條文，為公眾參與食品安全問題提供了有力的保障。

食品安全公眾參與的現實意義。第一，公眾參與是對政府監管機制的補充。國家對于食品安全問題的監管機制，主要以法律法規以及工商、質檢等各個部門為監督主體來保障運行。對于具體發生的食品安全事故，收集食品安全信息十分復雜，而問題的發生也可能存在于食品的生產、運輸、保管、銷售等階段，而此類信息也可能被不特定的主體所掌握，在面臨這種情況時，單靠國家食品安全的監督機制難以及時有效地收集資料、分析問題。公眾由于其利益的相關性，在面臨食品安全事故時有更大的積極性和熱情，他們所采取的措施也是尤為直接和有效的。在市場經濟條件下，社會發展迅速，分工更加細化，政府所面臨的問題也日益復雜，并呈現不同的態勢。而公眾作為食品的直接消費者，能夠直觀面對食品問題，更加容易發現政府監管的陰影區，對政府監管機制進行有效的補充。

第二，公眾參與能夠減少政府監管的成本。現代社會是一個經濟社會，市場經濟制度不斷深化，社會公共事務不斷細化，政府處理公共事務的成本也隨之不斷提高，這就需要社會組織和團體能夠分擔政府在處理公共事務上的巨大負擔②。一方面，可以作為政府信息收集的渠道，減少政府對監督管理機構的投入；另一方面，有利于保證政府的獨立性和公正性。公眾參與食品安全監督機制的重要目的是對政府的監管提供有效及時的信息。隨著社會的進步和發展，食品的生產方式逐漸以工業生產、流線生產為主，其復雜程度脫離民眾的原有觀念，食品的質量也更加難以保障。在發生食品安全事故時，食品安全信息的確定，則是能否及時有效的控制食品安全事故發生的重要因素。而公眾的組成主體廣泛，不乏各行各業的領軍人物，因而在面對食品安全的預警和防范能夠更加的快捷、準確。

食品安全公眾參與機制的障礙

食品安全公眾參與機制的規范化程度低。2015年新修訂的《食品安全法》第九條規定：食品行業協會應當加強行業自律，按照章程建立健全行業規范和內部獎懲機制，提供食品安全信息、技術等服務，引導和督促食品生產經營者依法生產經營，推動行業誠信建設，宣傳、普及食品安全知識。消費者協會和其他消費者組織對違反本法規定，損害消費者合法權益的行為，依法進行社會監督。這是本法關于公眾參與食品安全監管機制的明確規定。同時《食品安全法》第三條、第十條也涉及公眾參與的內容。由此可見，關于公眾參與的法律規定完全是籠統的、概括的。這些規定大多是原則性的，僅僅是規定了應當增加公眾參與的機制，沒有明確公眾參與食品安全的監管機制所具體遵循的程序以及享有的權利。缺乏制度保障的公眾參與，不可能具體落實到各地的實踐當中，缺乏具體的操作流程，不可能調動公眾參與的積極性，最終公眾參與機制僅僅是停留在法律條文當中，也只是流于形式。

公眾參與主體大部分是食品的直接消費者，當食品安全問題發生時，他們作為主要的公眾參與主體進行維權活動。而食品是生活的必須品，價格大多都在百元以下，生產者或者銷售者即使以幾倍或者十幾倍的價格進行賠償，也遠遠低于消費者其投訴或者訴訟所花費的時間成本和金錢，這使得消費者不得不放棄維權。《食品安全法》第一百四十八條第二款中規定，銷售者明知不符合食品安全標準仍然銷售，生產者生產不符合食品安全標準的，消費者可以要求生產者或者銷售者賠償損失，并且賠償購買食品價款的十倍或者遭受損失三倍的賠償，懲罰金額不足一千元的按照一千元計算。我國民事訴訟的周期一般在三個月以上，從收集資料到起訴再到一審判決，消耗的時間、精力不僅是這十倍的價款或者三倍的損失能夠等價對比。

食品安全公眾參與機制的組織化規模小。公眾參與食品安全監管主要是公眾購買到不符合安全標準的食品，而向消費者協會投訴或者向法院起訴的過程。目前就公眾個人主動對食品安全的監督機制進行批評建議的行為少之又少。如杭州市市場監督管理局公布的2014年食品抽查中，亨氏聯合有限公司生產的米粉中鉛含量嚴重超標，在調查中發現該公司對于消費者的投訴大多是主動和解、賠償，大部分受害者沒有這方面的維權意識。一些消費者因不符合標準的食品而遭受損害，即使進行了維權行動，但是面對這些資本雄厚，擁有更多信息的大型公司，個人維權過于分散、力量弱小，難以形成廣泛的社會影響和關注度。分散的公眾參與形式更多的導致食品安全的監管機關與具有更大的社會影響的企業之間的利益博弈，食品監管機關成為企業的代言人，導致公眾參與只能浮于表面③，損害公眾的利益，使得食品安全公眾參與機制的權利被架空，最終導致市場混亂，公共利益受損。

公眾參與大多是以個人的形式，使其相對于大型的企業、組織，存在著天然的弱勢。公眾參與的群體性組織形式主要是消費者協會以及其他自治組織，它們大多都是民間的、非盈利的、自愿的。這類組織是對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的全國性社會組織，而實踐中在面對重大的食品安全問題，很難看到消費者協會進行及時有效的問題預防和處理。消費者協會作為一個民間組織，與大型企業相比，其力量稍顯薄弱。造成公眾參與的群體性組織全部失效的主要原因：其一，資金的來源主要依賴政府和社會組織，在其行動上也往往依附于政府；其二，社會組織進行公眾參與的過程經常受到行政機關的不當干涉，難以保障其獨立性和公正性。

食品安全公眾參與機制實現的可能性低。設立食品安全公眾參與機制是為了保障公眾能夠更好地參與到食品安全監管機制中，能夠為政府的監管提供良好的途徑，減少政府在監管中的巨大開支，提升食品安全的標準，使得廣大消費者能夠安心的購買食品。公眾參與食品監管是一個動態的參與過程，需要公眾去了解食品安全的相關信息，有良好的途徑去向有關部門提出建議、批評和舉報，政府對于公眾的意見應當及時的反饋。

公開和參與構成了現代民主的兩大要素。公開是參與的前提，沒有信息公開，就沒有公眾的知情權，那么公眾參與也無從談起。然而在我國食品問題發生后，只能從政府網站上查到相關的產品召回信息，對于后續的處理仍舊沒有公開。而在政府的政務公開欄目中，更多的是相關的法律法規，缺乏實際的內容。而在實踐中，消費者與企業之間的信息存在巨大差異，消費者只能依靠個人的經驗來判斷食品的安全，這使得公眾對食品安全的信任越來越少，參與的積極性和熱情受到打擊。公眾參與需要更加合理的便捷渠道，使得公眾的意見能夠快速傳達給政府機構。在食品安全問題當中，越早發現食品安全問題，則對于問題的解決、損失的減少有著重大影響。目前我國公眾參與的渠道大多以消費者的投訴、起訴，消費者協會的協調為主，但是周期長、見效慢，仍然是目前公眾參與表達意見的重要難點。同時對于公眾所提出的意見，政府機構難以形成重視，造成了公眾意見的拖延。我國現行的法律法規對于公眾意見的答復期限沒有明確的規定，造成公眾意見及時反饋出現困難，許多問題也在拖延中無疾而終。

食品安全公眾參與機制的構建路徑

完善食品安全公眾參與機制的規范化。構建一個行之有效的食品安全公眾參與機制，其前提在于國家法律制度的保障。《食品安全法》第十二條：任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為，依法向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議。從法律上確立了公眾參與機制的基礎，但是并未明確規定公眾參與的具體程序和權利。首先應明確公眾在參與過程中的具體權利。在市場經濟中，面對紛繁復雜的食品安全問題，需要何時發揮公眾參與的作用，應當如何發揮及應對一直存在的問題。以消費者協會為例：在面對食品安全問題時，消協主要以事后的調查為主，而食品安全的問題嚴重，則完全由國家的工商、衛生等機構負責，公眾參與在此階段缺乏可行性。由此公眾參與的具體權利應當以法律的形式明確，與食品安全問題的事前預防和事后調查相結合。

確立公眾參與食品安全的機制，要求公眾能夠有良好的參與意識，樹立正確的維權觀念，同時也應當提高懲罰金額和賠償金額，加強食品安全的公益訴訟。食品安全問題的受害者主要是消費者，而時間成本、經濟成本和維權成功后獲得的賠償價額是大部分消費者維權的主要考量因素。在我國雖然規定消費者在受到食品安全問題的侵害后可以要求賠償金和懲罰金，但是其力度太小，更多的是彌補消費者的損失，難以調動公眾維權的積極性。同時對于食品安全的問題，公眾可以提出公益訴訟④，維護因食品問題受到損失的消費者的權益。在此可以參考美國關于食品安全的公益訴訟，公眾可以在勝訴后獲得一定比例的懲罰金。

加強食品安全公眾參與機制的組織化。食品安全公眾參與機制的有效運行，需要公眾組織與食品監督管理機制的協同作用。在公眾參與過程中，個體占據大部分，但因其存在著天然的弱勢：個人的力量薄弱，信息量小，影響力較低。這使得在公眾參與的過程，個體的參與難以獲得成功，即使取得成果，其影響力較低，也達不到通過公眾參與對市場的監管作用。而對于社會組織、行業組織來說，代表著一個行業、集體的利益，食品安全損害其利益時所產生的影響是個體不能相比的。

社會團體、社會組織能否有效的發揮公眾參與的作用，需要加強組織的行業自律性、公正性及獨立性建設。具體來說，一個組織發揮作用的首要前提是該組織有著明確的目標和保障實現其既定目標的合理制度。目前我國進行公眾參與的社會組織以政府的認可為形成條件，在職能上從屬于政府的活動，缺乏了行業、組織本身的獨立性和公正性，更不用說通過社會團體、組織對食品安全進行獨立監管。

為保障食品安全公眾參與機制的有效運行，組織的獨立性建設尤為關鍵。首先，應當保證組織資金來源的獨立。如消費者協會的活動資金主要是通過政府劃撥。其次，政府應當尊重組織在公眾參與者中的地位，保證在進行食品安全監管時的平等。最后，政府應當下放一部分監管權利。發揮組織和政府的協同作用，保證食品安全監管機制的有效運行。

提高食品安全公眾參與機制的可操作性。拓展公眾的參與渠道是提高食品安全公眾參與機制可操作性的重要條件。目前，隨著科學技術的發展，積極發展網絡應用，加強互聯網上的交流，提高政府與公眾之間的互動，便于政府的監管機制了解民意民情，輿論動向，并針對情況做出對策。同時貫徹落實民眾的法律聽證權利，在建立法律法規的過程中，聽取各階層的聲音，鼓勵公眾的網絡參與，拓寬參與渠道，共同踐行公眾參與機制。

為了保障公眾參與的有效進行，政府的信息公開是前提，公眾的參與是關鍵，政府的反饋是保障。一方面，應當完善政府的信息公開制度，公眾能夠獲取足夠有效的信息，是參與食品安全監管機制的前提，離開了信息，公眾難以對復雜的食品問題做出準確的判斷。在我國，信息的公開主要是通過各部門的分工公開，更容易造成信息的遺漏。建立一個協調完善的信息管理公開制度是確有必要的，由統一的部門對于政府公開的信息進行整合公開，統一發布，同時注意食品安全網絡信息公開也是政府信息公開的重要組成部分。另一方面，建立及時有效的政府反饋機制。公眾對食品安全進行參與，提出了意見，政府應當在平等的基礎上，及時進行回饋，這反映了政府公眾利益的關心程度。建立完整的政府反饋制度，是政府執政為民，服務型政府的重要體現。政府的反饋機制有效運行，需要從立法的角度規定政府的反饋義務，反饋的期限，反饋的評價機制，問題的追責機制，由此才能提高食品安全公眾參與實現的可能性。

結語

近年來，食品事故的頻發導致了公眾對食品安全問題的關注度日益提高，這凸顯了我國目前的食品安全監管體制存在著較大漏洞，即缺乏公眾參與。為了保障食品安全監管機制的有效運行，確有必要加強公眾參與，從而減少食品安全事故隱患，保障人民群眾的合法權益，維護社會穩定。

（作者單位：中國農業大學人文與發展學院）

【注釋】

①齊萌：“從威權管制到合作治理：我國食品安全監管機制之轉變”，《河北法學》，2013年第3期，第52頁。

②高秦偉：“私人主體與食品安全標準制定基于合作規制的法理”，《中外法學》，2012年第4期，第723頁。

③吳元元：“食品安全信用檔案制度之構建—從信息經濟學的角度切入”，《法商研究》，2013年第7期，第13頁。

④戚建剛：“食品安全風險屬性的雙重性及對監管法制改革之寓意”，《中外法學》，2014年第5期，第50~53頁。

責編 /張蕾　徐娟（實習）