大數據給我國政府治理帶來重要機遇，同時也帶來了幾個方面的挑戰：可能會增加信息犯罪，可能會加劇道德危機，可能會加劇社會分化。政府需要采取三方面的有效措施來應對大數據帶來的挑戰：一是在大數據領域開展“法治”，二是營造良好的大數據運營環境，三是充分發揮國家的宏觀調控作用。

“大數據”（Big Data）一詞最早產生于20世紀80年代，隨著學術界、社會界、企業界的不斷深入探討，“大數據”日漸與政府治理、國家治理體系、國家治理能力等深深地“鑲嵌”在一起，進入了國家發展戰略視野。繼黨的十八屆三中全會將全面深化改革的總目標定為“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”后，國務院于2015年9月5日發布《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》（以下簡稱《行動綱要》），明確提出并部署了推動大數據發展和應用的“五大總體目標”、“三大主要任務”和“十大工程”。未來大數據必將重塑和引導政府治理，政府治理也必將邁向“整體性治理”。基于此，有必要在對政府治理的價值追求進行準確定位的基礎上，對大數據時代我國政府治理面臨的機遇與挑戰進行論述，并提出應對之策。

政府治理追求三種價值

從一般意義上講，政府治理主要是指政府行政系統作為治理主體，對社會公共事務的治理。但事實上，政府治理的主體不僅僅指政府，還包括市場、社會組織、公民個體等。政府治理與傳統的政治統治或政府管理，尤其是與政治統治存在著本質的區別。這主要體現在，政府在治理活動中是以一種平等姿態與各方主體進行充分的對話和協商，并盡可能達成共識，從而依據共識對社會事務進行治理。相應地，市場、社會組織、公民個體也不需要對政府惟命是從，而是可以在不破壞公共利益格局的前提下，與政府進行磋商甚至討價還價。總之，政府治理是一種全新的公共治理活動，它將打破政府與市場、社會組織、公民個體等主體之間的隔閡，打造一種合作、協同、多贏的局面。

政府治理雖然以多元主體參與的形式和以打造共贏的局面為目標展開，但是，政府治理也要追求和實現三個方面的重要價值—這是由政府的特殊性質，即“民本性和公共性”所決定的。具體而言，政府治理追求和實現的三方面的重要價值，包括實現社會的公正、實現社會的繁榮和實現社會的穩定。政府治理首先應該實現社會的公正。社會的公正包括治理方式的公正、治理程序的公正和治理結果的公正。此外，政府治理還應實現社會的繁榮，其集中體現為促進經濟的增長，為經濟增長注入新動能；最后，政府治理也要實現社會穩定，為經濟社會的發展提供穩定的內外部環境。以上三個方面的重要價值是政府治理的靈魂和根本標準，它必須貫穿于政府治理過程的始終。

大數據給政府治理帶來的機遇

隨著大數據的到來，政府治理將進入一個全新的時代。大數據“將會從根本上改革政府的組織模式和政府形態，進而改變政府治理模式”。概括而言，大數據將會給政府治理帶來一系列機遇，主要有三個：

大數據為政府治理帶來新理念。政府治理體系包括政府治理理念、治理結構、治理方式與治理過程等方面。

大數據首先將會為政府治理帶來新理念，即促進政府治理理念的轉型升級。具體可從以下三個方面來理解：首先，大數據將會使“為人民服務”和“依法治國”的觀念進一步深入人心。具體而言，為適應大數據時代的發展，政府及其官員開始意識到必須改變過去“政府全能主義”和“權力本位”的傳統治理理念，開始關注并真正踐行“為人民服務”和“依法治國”的治理理念；其次，大數據將會使政府牢固樹立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的治理理念。政府過去“拍腦袋決策、拍胸脯保證”的治理理念將會被徹底拋棄；再次，大數據將要求政府注重參與、合作、融入，從而使政府從“權威治理”轉向“民主治理”。

大數據為政府治理提供新模式。當前，大數據作為重要的基礎性戰略資源，正引領新一輪的科技創新和變革，帶來新的政府治理理念，同時也必將為未來政府治理結構、治理方式和治理過程帶來新機遇。首先，就治理結構而言，大數據會帶動治理結構的創新。因為，大數據時代帶來的社會變化必然會引起社會結構的變化，社會結構的變化將促使社會結構進行適應大數據的調整；其次，就治理方式而言，大數據將帶來治理方式的革新。在大數據背景下，政府的公共數據資源將實行開放共享，大數據本身將成為一種有效的治理方式；最后，就治理過程而言，大數據將促進治理過程更加科學。為了適應大數據，政府將加強對物聯網、云計算、政府信息平臺等的綜合應用，政府需要更加講究治理過程的整體性和協同性，既有利于保障公眾的知情權，也有利于提升政府治理的能力。

大數據為政府治理注入新動力。近年來，中國的各級政府及其各部門雖然加強了聯系，但它們依然還沒有形成一種“整體性治理”格局。尤其是，在一些重大問題上，各級政府及其各部門仍然以維護自身的利益為重，明顯地還是一種“碎片化治理”格局。在這樣的背景下，“大數據”將會倒逼各級政府（從中央政府到地方政府）進行治理的綜合改革。各級政府以及政府的各部門將會打破“碎片化治理”格局，相互之間將會進一步加強聯系和溝通，從而改變相互掣肘、不協調的狀況，進而形成一體化的工作格局，實現“整體性治理”。這是大數據為政府治理注入的第一個強大動力。

此外，大數據還在以下兩個方面為政府治理注入了動力：一方面，大數據的運用有利于政府管理機制的創新。政府通過建立基于數據決策、實施、創新的管理新機制，可提高政府治理的科學化水平，從而避免因決策失誤導致的“勞民傷財”，進而提高政府公信力和權威性；另一方面，大數據還會倒逼政府進行服務型政府建設，服務型政府建設的步伐會因此提速加快，進而提高政府治理在內的整個社會的公共治理水平。

大數據給政府治理帶來的挑戰

大數據可能會增加信息犯罪。信息犯罪是互聯網時代的一個非常普遍的現象。大數據的興起將會為一些不法分子開展信息方面的犯罪活動提供更加便利的條件。一些對社會尤其是對政府懷有不滿情緒和敵對態度的不法分子將會利用大數據支撐的網絡平臺對政府網站進行攻擊和破壞，從而使政府的網站陷入癱瘓狀態。更嚴重的是，網絡不法分子還會利用大數據去搜集政府的各種不宜公開的信息或者機密文件，并向社會進行公布和傳播，從而使本來處于平靜和安定狀態的社會走向危機和動蕩。與此同時，互聯網本身具有一定的技術特性，不管是司法還是執法部門，面對一些網絡犯罪問題時，技術支撐的能力還有所缺失。這進一步加大了政府對信息犯罪進行治理的難度。因此，大數據所導致的信息犯罪增加將是政府治理面臨的一個非常棘手的挑戰。

大數據可能會加劇道德危機。我國是一個千年文明古國，華夏自古就有“禮儀之邦”之稱。道德與文明是我們這個古老國度生生不息的象征，也是我們前行的不竭動力。然而，隨著改革的深入和市場經濟的發展，我國步入社會轉型期，和世界各國一樣將不可避免會面臨一系列社會失范問題，尤其是道德危機問題。當前，在社會轉型期，我國的社會道德也出現了比較嚴重的滑坡。特別是近年來互聯網及其大數據的興起，網絡的快速傳播進一步擴散了道德危機。這引發學界關于禮儀之邦為何今天會如此“失德”、“缺德”的一系列思考和探討。自此之后，一些網民開始把道德與文明作為娛樂的對象和戲弄的“靶子”，并借助于互聯網及其大數據肆意地挑戰和抹黑歷史人物以及公序良俗，導致整個社會走向娛樂化和庸俗化。總之，大數據使得整個互聯網陷入道德無序狀態。“在這種道德無序狀態下，人們甚至不能判斷哪些行為是道德的，哪些行為是不道德。”可以說，大數據對道德危機的進一步擴散成為中國政府治理所面臨的又一個非常巨大的挑戰。

大數據可能會加劇社會分化。大數據是一種寶貴的資源，它會使運用它的人在各方面，如知識、技能、財富、人脈等方面都發生質的飛躍和獲得巨大的提升。然而，由于每個人的稟賦和能力不同，大數據會造成社會的分化并加劇社會的分化，即那些會運用大數據資源的人與那些不會運用大數據資源的人之間會形成一條分界線甚至鴻溝—無論是在增長知識、技能方面，還是在獲取財富、人脈方面，前者都會明顯地超過后者。而且，隨著大數據時代的推進，這種差距會越來越大。尤其需要指出的是，由于知識、能力、人脈等方面的資源還會通過各種方式進一步轉變為財富，這就刺激和加劇了人們之間在財富上的差距，使得貧富懸殊變得更加嚴重。面對大數據所造成的嚴重社會分化尤其是它所引發的嚴重的貧富分化問題，政府應該采取有效的措施予以解決。大數據導致的社會分化問題，考驗著政府的治理能力，尤其是彌合社會鴻溝的能力，是政府面臨的一個重大的挑戰。

政府應對大數據挑戰的對策

在大數據領域開展“法治”。全面依法治國既是政府治理現代化的題中之義，也是政府治理現代化的根本保障。當前，“依法治國”的理念日益深入人心，“依法治國”的實踐也在穩步推進。大數據領域是我國經濟社會的重要部分，它不是法外之地。因此，對于大數據領域，也必須開展“法治”。在大數據領域開展“法治”，首先要進一步完善相關的法律法規。目前，國家已經出臺了一系列互聯網管理法規，對互聯網信息內容、新聞內容、即時通訊等多個領域都有了明確規范和要求。比如，國務院及有關部委以法規形式公布的網絡媒體管理辦法就有《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》、《互聯網出版管理暫行規定》、《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》、《互聯網著作權行政保護方法》、《互聯網新聞信息服務管理規定》、《信息網絡傳播權保護條例》，等等。這為對大數據領域開展法治提供了一定的基礎，不過，既有的法律法規在整體上還不能滿足和適應大數據時代政府治理的需要。

正如有專家指出，“目前來講，我們力圖建立的網絡相關法律體系并不完整，對于網絡環境下個體以及服務提供者的權力義務，國家的權力及邊界等，在法律層面上還沒有清晰的界定，使得執行過程中存在很多漏洞與盲點”。因此，面對大數據即將帶來的海量信息生產和信息傳播現象，政府必須進一步完善網絡平臺、技術標準、安全服務等，尤其是網絡信息傳播方面的法律法規，為大數據劃定活動的范圍和界限，凈化信息傳播的方式和環境。在完善相關的法律法規之后，還要依據法律法規對利用大數據從事違法犯罪的行為進行嚴厲打擊，對全社會形成威懾力，防止大數據犯罪現象的擴散和加劇。

營造良好的大數據運營環境。應對大數據造成的道德越界現象，應該從營造良好的網絡運營環境著手。而網絡環境包括主體和客體。因此，首先，要加強對網絡主體的德治即道德教育，使網絡主體具有良好的道德意識。網絡主體只有形成良好的道德意識，在面對大數據資源時，他們才會控制自己的鼠標和鍵盤，從中獲取正當的數據資源和發布正當的信息；其次，要加強對網絡客體環境的整體凈化。具體而言，一是要建設良好的網絡文化。在網絡文化建設的過程中，要重視網絡內容建設，以先進技術傳播先進文化；要重視輿論導向，以正確引導社會輿論；要重視產品價值和社會效益提升，以優秀的網絡文化產品滿足廣大群眾日益增長的精神文化需求。二是采用先進的技術手段對網絡大數據信息進行監管和控制。國家和社會各界應該充分重視信息技術的創新開發，大力培養技術人才，提高我國信息技術水平，從而為監管大數據信息提供技術保障。

充分發揮國家的宏觀調控作用。在大數據時代，社會分化是不可避免的，但是，社會分化必須要被控制在一定的范圍和限度之內。控制社會分化的核心力量是國家及其政府。國家及其政府必須發揮宏觀調控作用，采取多種方式對社會分化進行控制。具體來說，首先，政府必須創造條件實現大數據資源的共享。為此，政府應努力提升自己的水平，在應用大數據上走在各個主體的前列。同時，政府應用大數據要建立健全良好的機制，在數據發現、數據挖掘、數據整合、數據分析以及數據運用等方面提升自己的能力，并在治理全過程實現最大限度的數據共享；其次，政府要實施社會救助與再分配。政府要對社會分化中造成的社會底層民眾給予扶持和救助，使其能夠通過自己的努力“往上走”，而不是“自由落體”。同時，政府還要通過稅收手段和轉移支付手段進行財富的再次分配，避免財富的過分集中導致的分配不公；最后，政府還要打擊和取締各種非法收入，尤其是非法利用大數據牟利的行為，并用于救助社會底層的弱勢群體。總之，國家及其政府要充分發揮宏觀調控作用，控制大數據引起的社會分化問題。

（作者單位：四川旅游學院）