【摘要】作為一種新的人事管理制度，中國政府雇員制引人關注。從中國人事制度的變遷、政府工作人員身份的變化角度來講，社會的發展構成了中國政府雇員制的歷史邏輯；以經濟建設為中心，推行改革開放政策的背景下，政府與社會之間的關系發生了嬗變，由此成為其實踐邏輯；社會公仆理論、新公共管理理論、委托—代理理論構成其理論基礎。
【關鍵詞】政府雇員制 歷史邏輯 實踐邏輯 理論基礎
【中圖分類號】DF31 【文獻標識碼】A
公務員制度的建設初期，以終身制用人形式管理國家行政部門，經過時代的發展和歷史的演變，公務員制度與社會的發展之間出現了諸多的不協調。例如，官體本位思想在群眾心中日益膨脹，年輕人爭先恐后地爭奪公務員職位，這導致社會用工人員緊缺，抑制了社會的進一步發展。終身制是西方發達國家在發展過程中首先遇到的瓶頸，原來適應大工業化的科層官僚制管理模式已經落伍。為適應全球化和信息化給政府人事管理制度帶來的挑戰，西方發達國家率先對公務員制度進行了改革，調整公務員終身制的制度，推行政府與其工作人員之間的雇傭關系，合同雇傭和臨時聘用成為政府部門用人的常見方式。相對于西方發達國家，中國社會建設相對較晚，但隨著中國改革開放程度的進一步深化，中國社會形態發生了巨大變革，原有的政府用人制度同樣出現了西方發達國家所遇到的問題。因此，研究中國政府雇員制是滿足時代發展和社會變革需求的先決條件。
中國政府雇員制的歷史邏輯：從身份制走向契約制
2002年6月，吉林省人民政府率先實施政府雇員制，此后，珠海、長沙、無錫及武漢等地也相繼引入政府雇員制對公共行政事務進行管理①。從各地區的政府雇員制開展現狀來看，政府雇員在身份上與公務員有本質的區別。首先，在行政編制上，政府雇員是面向社會招聘，無需通過公務員統一考試，沒有行政編制；其次，政府雇員無行政職務，不具備行政行使權力；最后，政府雇員是以契約制、合同制的方式建立與政府之間的勞動關系，政府雇員利益保障是基于勞動法的基礎上實施的。
身份制是一種歷史性選擇。中國行政體制經歷幾千年的沿襲，雖然社會意識形態上發生了巨大的變化，但是封建官本位的思想在人們的思想意識中仍然存在。從運行特點來看，中國古代官吏制度具有明顯的身份制特征。“家國一體”和顯著的人身依附及等級關系是其最基本特征，農業社會特有的經濟結構、社會結構和政治制度決定了封建統治者在國家的治理過程中，實行“親貴和一”的組織原則，政治與宗法渾然一體；而行政的目的則是維護君主的神圣權威，實現專制統治。“家國天下”以及“天子替代行政”理論確立了君主的權威，但僅靠君主一人不能理順天下所有政事，君主必須把具體治理天下政務的權力下放給各級龐大的官僚集團，但由誰來接受這種權力、對他們怎樣管理則成為君主必須從嚴從遠考慮的事情，所以“治官之制”就成為古代行政制度的核心內容，而“控制”則成為行政的基本手段，通過控制，君主與官吏、上級與下級就形成了一種人身依附關系。
在1993年公務員制度正式實施之前，中國行政人事制度以干部制度形式呈現。干部制度是在民主革命時期吸收前蘇聯人事管理制度經驗，而形成的一種適用于社會基礎分工管理的體制②。干部制度雖然與封建體制下的行政人事制度有了本質的區別，但是其自身仍具有典型的身份制特征，將人以階級區分，并與工人階級、農民階級、資產階級等相對應。干部體制下的行政管理具有身份永業性、職績分離性和待遇優越性。在計劃經濟時期，干部一詞象征著名譽、地位和待遇，在資源的分配上干部有別于群眾，這導致干部身份成為諸多人一生的追求。但是，在改革開放之后，市場經濟體制下，干部身份的優化性逐漸被淡化，社會思想形態發生了重大的轉變，身份制對于新環境下的人們來講需求并不如原來那么高，由此，身份制改革成為新時期人事改革的重要內容之一。
中國公務員制度的建立及其存在的身份制問題。以經濟為中心的國家發展和社會意識形態的形成，倒逼中國行政用人制度的進一步深化改革。1993年，以建設社會主義市場經濟體制為主導的《國家公務員暫行條例》正式出臺，這標志著中國公務員制度正式走進中國行政人事管理的歷史舞臺。我國公務員制度是基于改革開放進程中積累的人事改革實踐經驗和借鑒發達國家公務員制度的基礎上設立的。公務員制度引入現代社會生產規律的管理方法和制度，以公開、公平、公正的激勵競爭機制開展領導干部的任用。鑒于我國干部隊伍系統的復雜性與龐大性，為了更好的對干部隊伍進行權力監督，2006年，我國開始實施《中華人民共和國公務員法》，以堅持為人民服務為宗旨，不搞“政治中立”、“兩官分途”。這標志著具有中國特色的公務員制度進入了法制化的進程。
雖然中國公務員制度的建立標志著我國行政人事管理取得了巨大的進步，但是公務員制度存在的身份制問題一直沒有解決。其主要原因是，我國公務員隊伍籠統龐雜、管理權限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度不夠完善、監督機制不健全。我國公務員隊伍包括黨、政、軍、司法機關、公有制企業、教、科、文、衛等諸多行政管理人員。在執行國家公務過程中，面對龐雜的社會管理對象，公務人員無法進行具有針對性的具體管理，這使得政府在公共服務方面管理粗放化、僵硬化。雖然我國公務員隊伍在逐年擴大，但是對于權力的管理卻是相對的集中，這勢必會導致管理上存在業務與行政相脫離的尷尬局面。在對干部的管理方式上，我國行政部門一直沿襲著延安時期強化思想政治教育，弱化具體工作性質和社會責任的特點，這導致對行政人員管理無法按照工作性質的不同具有針對性的管理。在管理制度方面，缺乏系統的崗位競爭制度，使得干部調配只有計劃機制，沒有流動機制，領導部門的一把手具有較大的人事任免權力。腐敗是近幾年的熱門話題，腐敗問題的產生并不是一朝一夕形成的，這與我國行政監督機制的匱乏不無關系，一種權力如果失去了監督與約束，那么勢必會滋生腐敗現象。
從身份制到契約制的轉變。身份制，一直以來是中國行政部門人事管理制度的主要特征。這是國家建立初期社會管理層級缺乏所導致的必然選擇。在國家不斷發展過程中，身份制讓社會出現了階級化的人事形態。公務員終身制讓諸多的年輕人為了這一身份的象征踴躍參加“國考”，出現了一個職位幾千人競爭的局面，相反社會層面，人才短缺現象日益嚴重，社會人事形態和人民思想意識出現了變形。這不利于社會結構的穩定，更不利于國家的發展。由此，以契約制、合同制建立政府機構用人方式的呼聲越來越高，對政府工作人員的管理也不再以法規和制度為唯一依據，而普遍采用私營部門成功的管理手段和經驗，依據契約對政府工作人員進行管理。政府工作人員實施有限任期的契約而非傳統的職位保障制。
隨著我國公共管理面向社會化轉變，以行政管理為主體的公共服務優勢逐漸被弱化，政府行政人事制度改革需要具有更高的彈性和更加專業的取向，以身份制公共管理體系向契約制轉變，轉變官僚主義、官本位的社會思想，讓新時期國家公共管理服務更加便捷、多元，體現出行政服務的人性化、參與性。
政府雇員制是社會轉型期政府為加強管理社會化而做出的一種體制轉型的新嘗試。在經濟全球化、市場國家化發展的今天，以政府所主導的市場經濟已經無法滿足社會的發展需求，以此出現諸多管理上的缺陷。還政于民，以契約化、合同化的方式，在社會層面廣招人才，提高行政管理的執行力。它通過市場機制確定雇員待遇，以契約確定雇員責任，在某種程度上能夠吸引高層次人才，在事實上打破了傳統體制下人才錄用的規則，讓單一的千軍萬馬過獨木橋的行政人才選拔方式成為過去時，進而體現出社會化、契約化管理國家的決心。
政府雇員制的實踐邏輯
近代以來，西方國家“從早期的公共行政到今天的公共管理，其主軸的變化都是環繞政府與社會、政府與市場的轉變與調整”③。政府與社會的關系問題，隨國家的產生而出現，在不同的歷史時期和不同的國家，產生了許多關于政府和社會關系的理論。其中馬克思主義關于政府與社會關系的理論主要觀點有三：一是政府產生于社會。政府和國家一樣不是從來就有的，是社會發展到特定歷史階段才出現的，是階級矛盾不可調和的產物。政府是社會結構的組成部分，其不僅作用于社會，而且受社會形態的制約；二是政府負有社會管理職能。政府在履行政治統治職能的同時，也必須承擔社會管理的職能；三是政府的權力要受制約。社會必須建立權力制約機制，對政府的權力進行有效的制約。政府雇員制的出現也從一個方面凸顯出中國政府與社會關系的嬗變。
政府與社會關系的嬗變。1949年，中華人民共和國正式成立，采用以共產黨為唯一執政黨，多黨派參政、議政的方式管理國家。在早期階段，由于社會機制不健全，所以需要由政府主導社會體制改革與完善。在這個階段，政府行政權力不斷擴張，下屬職能部門快速增加。隨著社會的變遷，社會力量不斷成長，社會體制日益健全，縮小政府權力，讓社會力量參與社會公共事務的管理，不僅能夠體現出人民是國家的主人，而且能夠簡化政府行政關系，提升行政效率，加快社會的發展。從馬克思唯物主義世界觀的角度來講，政府與社會關系的嬗變是歷史發展的必然選擇，社會轉型是一種形態向著更加高級的形態轉變。
轉型時期中國政府與社會的關系。1978年改革開放后，中國社會進入全面轉型時期。轉型的基本內容包括經濟體制的轉型、社會結構的轉型和政治轉型④。其中政治轉型是政治系統面對社會現代化帶來的環境劇烈變化的挑戰作出的適應性調整。在社會轉型時期，中國政府與社會的關系逐漸從改革開放前高度集中的政府一元結構向政府與社會所構成的二元結構關系嬗變，這種嬗變首先就表現在政府對社會控制的減弱。將原有單一化的資源分配模式，轉變為多元化資源供給，政府職能正向著社會化、集體化的方向發展。經過30多年的不斷探索與努力，如今政府在放松對經濟生活控制的同時，也放松了對社會的控制，而且控制手段也日趨多元化，改變了過去僅依靠計劃指導與行政命令的狀況，經濟、法律等其他手段的作用也日益明顯。其次還表現在政府職能的轉變，由“全能政府”向“有限政府”轉變，在對社會放松控制的同時，政府控制的直屬關系也發生了重大的改變。這表明，中國政府正以建設可持續發展的國家而不斷完善著自身的服務方式。政府工作的“下放”讓第三部門快速成長，社會力量逐漸承擔著更多的社會公共事務。
社會轉型時期公共人事制度的基本訴求。面對“十一五”規劃后期的體制轉型、社會結構變動和社會形態變遷，國家加大了以市場經濟為主體的社會結構調整。政府作為國家的服務機構，在社會轉型時期要將民主法制、公平正義作為促進國家發展的工作核心。30多年的改革開放讓中國逐漸富強起來，改革開放之所以成功源于一個共識，就是“發展才是硬道理”。在以經濟為核心的社會形態發展過程中，我們的目標是明確的，那就是創造財富。但是，以發展經濟的思路去解決社會發展問題，則偏離了社會正義的根本。如今我們國家面臨著三大轉型，一是社會分配制度改革；二是構建社會誠信體系；三是加強法制建設，維護公民權益。這些問題的解決都需要我們構建一套創新型人事管理制度，打破原有政府用工方式，多元化、分散化、彈性化、專業化解決人才需求問題。以市場競爭機制、契約化、合同化方式雇員，突出用人的靈活性，進而解決公務員體制人才不健全問題。
政府雇員制的理論基礎
社會公仆理論。馬克思、恩格斯首創以服務社會大眾為己任，實行選舉制、撤換制和低薪制的社會公仆理論。其中心思想是要將公職人員打造成為真心為廣大群眾服務的團體⑤。毛澤東強調，社會公仆要走群眾路線，能夠全心全意為人民服務，并且要接受來自社會各個方面的監督⑥。鄧小平指出，領導就是服務。江澤民認為，人民公仆是為國家主人排憂解難的團體，必須受到法律的約束和人民大眾的監督。胡錦濤提出，黨的各級領導干部，要樹立公仆意識，牢記全心全意為人民服務的宗旨。習近平指出，既要從政，又想發財，那就只能去當讓人指脊梁骨的贓官、貪官。政府雇員中一些人員不占行政編制，但是他們手中的權力卻是政府切實賦予的，所以既然掌握政府權力，那么就應做社會公仆的事⑦。行政權力是一個國家行政部門賦予執政者社會大眾服務的權力，權力的執行者、權力執行過程和權力執行結果都必須要得到社會大眾的監督。
新公共管理理論。新公共管理理論對現行政府雇員制度的一些原則和特征進行了變革。一是推行臨時雇傭制、合同用工制等方式，打破傳統公務員聘用方式。二是將政策制定與政策管理相統一，強調政治任命者與政治執行者的滲透關系，相互之間共同承擔應有的責任。新公共管理理論采用績效合同、政府事務外包和市場機制等方式完成政府工作內容。其中績效合同就是要求政府工作人員從長期契約向短期契約的轉變；而政府事務外包和市場機制則要求以契約為載體，通過市場競爭，整合優秀人才資源，實現政府特殊時期解決特使事務的需要。
委托—代理理論。委托—代理理論是將政府與政府工作人員之間建立滿足雙方訴求的契約雇傭關系。政府雇員以合同聘用制從社會上錄用符合工作崗位職能要求的社會人員。在雙方的契約中，政府賦予雇員以一定的權限和資源來參與政府管理和公共服務的提供，而雇員則憑借自身的專業知識和智力為政府提供服務，于是雙方就構成了委托—代理關系，只不過政府成為委托人，而雇員則成了代理人。因此委托—代理理論就構成了中國政府雇員制的又一理論基礎。
（作者單位：瓊臺師范學院評估督導辦，中央民族大學管理學院）
【注釋】
①楊建國，周巖松：“政府雇員制：實踐困境與破解之道”，《東北大學學報》（社會科學版），2011年第6期，第516~520頁。
②閏丙金，陸艷君：“鄉鎮政府公共服務供給能力的制約因素與提升策略—以江蘇省鎮江市高橋鎮為例”，《行政與法》，2012年第6期，第16~20頁。
③陳發美，謝寶劍：“中國地方政府聘用制度變遷的邏輯—基于路徑依賴理論的研究”，《北京行政學院學報》，2013年第3期，第12~14頁。
④卓萍：“國內外政府績效合同研究主題與展望”，《貴州師范學院學報》，2014年第10期，第45~46頁。
⑤唐珂，李琨：“從品位制到聘任制：中國公務員制度的路徑依賴”，《學理論》，2014年第30期，第18~19頁。
⑥賈征宇：“‘國考熱’與凡勃倫效應—兼論中國公務員制度變革”，《中國集體經濟》，2015年第6期，第53~56頁。
⑦潘波：“以法治方式推進事業單位改革的路徑分析”，《財經法學》，2015年第4期，第15~18頁。
責編 /王坤娜 許國榮（實習）
