中國政法大學教授 郎佩娟
【摘要】當前，我國科技項目立項程序存在諸多問題：立項程序法律原則缺乏規定，立項信息公開制度不系統，立項回避制度不具體；對立項建議效力未作明確規定等。對此，文章從修改項目立項的法律原則，實行項目管理回避制度，明確立項建議的效力，健全公示與說明理由制度，完善陳述與申辯制度以及促進公眾參與和監督等層面提出建議。
【關鍵詞】國家科技計劃項目 立項 制度完善
【中圖分類號】G30 【文獻標識碼】A
國家科技計劃是指根據國家科技發展規劃和戰略安排，以中央財政支持或者以宏觀政策調控、引導，由政府有關部門組織實施的科學研究與試驗發展活動及相關的其他科學技術活動，例如“重點基礎研究發展計劃（973計劃）”、“高技術研究發展計劃（863計劃）”、“科技支撐計劃”等。國家科技計劃項目是指由國家科技計劃安排，由單位或者個人承擔，并在一定時間周期內進行的科學技術研究開發活動。從兩者關系看，國家科技計劃項目是在國家科技計劃之下、體現國家科技計劃任務和目標的具體科技研發項目。例如，2015年，973計劃（含重大科學研究計劃）批準農業科學等9個領域81個項目、蛋白質研究等6個重大科學研究計劃37個項目以及青年科學家專題34個項目立項。
國家科技計劃項目是一個從立項、執行到驗收的完整過程，立項是這一過程的開端，既涉及國家科技計劃的整體實施，也涉及項目申請人的重要權益。科技計劃項目立項依賴于正當、完整的程序，這一程序既是科學立項、公平立項的保障，同時也是反立項腐敗、避免矛盾糾紛、平衡科技計劃項目管理活動各參加人之間關系的保障。目前，我國科技計劃項目立項中的腐敗、糾紛等，大多與科技計劃項目立項程序方面的問題有直接關聯性。
本文重點評估了《國家科技計劃管理暫行規定》、《國家科技計劃項目管理暫行辦法》、《國家高技術研究發展計劃（863計劃）管理辦法》（以下簡稱《863計劃管理辦法》）、《國家重點基礎研究發展計劃（973計劃）管理辦法》（以下簡稱《973計劃管理辦法》）等規章，目的是發現我國科技計劃項目立項程序存在的問題，并針對問題提出立法建議。
國家科技計劃項目立項程序的主要問題
缺乏對立項程序法律原則的規定。與制定法的具體規定相比，法律原則具有抽象概括和不易操作的特點，但在法律具體規定不完善的情況下，法律原則能給問題的解決提供基礎行為法則和基本判斷尺度。依據法律原則適用的領域，行政法學通常將法律原則區分為實體法原則和程序法原則，程序參與、程序公開、程序維持（效力）等都是重要的程序法原則，能夠體現程序法原則的法律制度包括告知、聽證、回避、信息公開、說明理由等。已評估的規章雖然規定了一些法律原則，但針對的都是科技計劃項目的整體管理。由于國家科技計劃項目立項關乎國家科技計劃的貫徹實施，也關乎項目申請人的重要權益，且容易引發爭議，因而有必要在制定法中單獨而明確地規定立項程序的法律原則，用以保障立項的科學與公平。
立項信息公開制度不系統。在不違反國家保密制度的前提下，科技計劃項目立項信息公開是防止暗箱操作的有效手段。已評估的規章或多或少都有信息公開的規定，例如《國家科技計劃項目管理暫行辦法》第六條規定了科技部專項計劃部門項目指南發布義務；《863計劃管理辦法》第五條第一款提及了公開原則，《973計劃管理辦法》第十四條規定了公示制度等。但是，上述規定的特點是支離、不系統、不完善。例如，《國家科技計劃管理暫行規定》第二十一條第一項規定：科技部在管理公開制度中，除了涉及國家機密和計劃制定時確定的保密內容外，應對公告的信息內容、方式、范圍、信息更新時間及爭議期的設定等事項作出具體規定。但時至今日，科技部并未針對科技信息公開制定具體規定。
立項回避制度不具體。國家科技計劃項目立項涉及多個參加人，包括項目申請人、項目評審人、項目審議確定人等。項目申請人是指根據國家科技計劃項目申請指南而向科技計劃組織實施機構提出科技計劃項目申請的單位和個人；項目評審人是指受科技計劃組織實施部門委托對項目申請進行專業評判并作出結論意見的組織和個人，主要由顧問專家、領域專家和同行專家構成；項目審議確定人是指負責國家科技計劃組織實施的科技行政主管部門及其工作人員。在國家科技計劃項目立項中，回避制度主要適用于項目評審人和項目審議確定人，通過回避，使有關人員不作“自己案件”的法官，以保證項目評審的公正性。已評估的規章，《國家科技計劃管理暫行規定》第二十三條規定了回避制度，包括管理者的回避、選擇咨詢專家的回避、選擇中介機構的回避等；《國家科技計劃項目管理暫行辦法》未規定回避制度；《973計劃管理辦法》第十二條提及專家回避以及各管理環節利益相關人的回避。上述法律規定的共同缺陷是未規定回避的具體方式，這使得法律規定的回避制度由于不易操作而難以發揮應有的作用。
對立項建議的效力未作明確規定。項目評審人在評審結束后，應當向科技計劃組織實施部門提出立項建議，但科技計劃組織實施部門對項目評審人提出的立項建議有自由裁量權。出于對政策原因、管理需要等因素的考量，科技計劃組織實施部門最終審議確定的立項項目有時與項目評審人提出的立項建議并不一致，對此《863計劃管理辦法》第五條第二項規定：863計劃“堅持政府決策與專家咨詢相結合”。這一規定側重考慮的是政府的綜合平衡與宏觀調控權力，但卻可能降低立項建議的效力，使立項建議變成一種決策參考，而且，由于政府決策過程并不公開，也降低了科技計劃組織實施部門的公信力。
公示與說明理由制度的缺失。已評估的規章，《863計劃管理辦法》第五條第二項提及“公示制度”；《973計劃管理辦法》第十四條規定了“公示制度”，其余規章規定的是“公告”。例如《國家科技計劃項目管理暫行辦法》第十七條規定：“對通過可行性論證審核的項目，科技部將以部發文的形式給予批復，并根據管理公開制度在相關范圍或媒體向社會公眾發布列入計劃項目公告”。公告的做法使未獲立項的項目申請人不能及時提出異議、主張權利，不利于其合法權益的保護，也不利于發揮整個社會對科技計劃項目立項的監督作用。此外，對于未獲立項的項目申請人，科技計劃組織實施部門還應當履行說明理由程序，向其說明未予立項的事實依據、選擇理由、考量的政策因素以及公益因素等。從實際情況看，我國科技計劃項目立項普遍缺乏說明理由制度，這可能導致未獲立項的申請人由于不明就里而對國家科技計劃項目立項產生懷疑乃至不滿，損害國家科技計劃項目的社會公信度。
陳述與申辯制度的缺失。已評估的規章均未規定科技計劃項目立項聽證、陳述與申辯制度。考慮到保密、成本、效率、難以操作以及可能引發其他不可預知困難等因素，如果科技計劃項目立項聽證難以實施，應當考慮建立科技計劃項目立項陳述與申辯制度，賦予當事人陳述與申辯的權利，使其有機會抗辯政府部門的行政決定，有利于維護當事人的合法權益，并保證立項的科學性與公平性。
對公眾參與權、監督權規定不足。公眾參與要求政府部門在作出關乎公共利益和公民切身利益的決定時，能夠聽取公眾的意見，給公眾陳述、辯駁的機會；公眾監督要求政府部門對外開展的各項活動都主動接受社會的監察督導。公眾參與、監督是提升公民權利意識和社會自律程度的有效途徑，同時也是衡量法治政府的基本指標。已評估的規章，《國家科技計劃管理暫行規定》第三條第四項規定了“公眾了解和參與國家科技計劃管理”的法律原則，《973計劃管理辦法》第十四條規定了“973計劃公示與接受社會監督”，其他規章未見有關公眾參與權、監督權的規定。現有規定的不足主要有二，一是規定籠統，不易操作，二是未規定公眾參與、監督意見的采納方式。法律規定的不足使公眾的參與權和監督權難以行使。
立項救濟制度的缺失。由于計劃經濟體制和管制行政的慣性，項目申請人對于項目審議確定人的管理行為大多采取了服從的態度，很少提出疑義。但是，隨著市場經濟體制的漸趨成熟和社會整體權利意識的提升，加之國家科技計劃項目的重大社會價值與經濟價值，項目申請人與項目審議確定人之間的爭議會逐漸增多，項目申請人或者對立項結果的公正性提出質疑，或者認為自己的公平競爭權受到侵犯。爭議的防范與解決可以從兩方面著手，一是規范項目審議確定人的管理行為，這是一種從源頭上杜絕立項腐敗、防范爭議產生的思路；二是在法律中規定申訴、復議、訴訟等權利救濟途徑，這是一種事后管理的思路，目的是依法解決立項糾紛，維護項目申請人的合法權益。
完善國家科技計劃項目立項程序的立法建議
改革開放后，從第一個高科技計劃“863計劃”至今，我國科技計劃經歷了30年的歷程。國家科技計劃的實施增強了國家科技實力，但時至今日也顯現出重復、分散、封閉、低效等弊端，項目多頭申報、資源配置“碎片化”等問題十分突出，亟待優化整合。按照國務院《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，優化整合后，我國將形成總體布局合理、功能定位清晰的五類科技計劃，包括國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）、基地和人才專項。在全面推進依法治國的時代背景下，國家科技計劃管理不僅要依賴公開統一的“國家科技管理平臺”，還要依賴健全和完善的法律制度。
可以預見，隨著國家科技計劃的優化整合，一些規章要廢止，例如《863計劃管理辦法》、《973計劃管理辦法》等；一些規章要修改，例如《國家科技計劃管理暫行規定》、《國家科技計劃項目管理暫行辦法》。在結構上，我國科技計劃立法主要由三部分構成，即國家科技計劃管理法＋國家科技計劃項目管理法＋單項國家科技計劃管理法。由于單項國家科技計劃管理法的制定要以國家科技計劃項目管理法為依據，因而修改、完善國家科技計劃項目管理法是更基礎、更根本的立法任務。為保證國家科技計劃項目立項的科學性與公正性，本文針對現行《國家科技計劃項目管理暫行辦法》的立項程序提出修改建議并作簡要說明。
項目立項的法律原則。修改建議：項目立項應當遵循公平、公正、公開的原則。
說明：規定項目立項的法律原則，目的是保證立項的科學性與公正性，從源頭上防范爭議的產生。在這里，“公平”是指公平競爭，項目立項結果是眾多項目申請人公平競爭的結果，沒有公平競爭，必定導致其他公平競爭人的權益受損。“公正”是指項目評審人和項目審議確定人應當正直而無偏私地運用權力，在提出評審意見、立項建議以及審議確定立項項目時，杜絕權錢交易和暗箱操作，使國家有限的R&D投入能夠真正用于支持有價值的研究項目和有實力的研究機構。“公開”是指項目立項信息要公開，在不違背國家保密制度的前提下，凡是與項目立項有關的信息都應當公開，降低暗箱操作發生的機率。
項目管理的回避制度。修改建議：國家科技計劃項目管理實行回避制度。
項目申請人認為項目管理人與項目管理有利害關系或者有其他關系可能影響公正管理，有權申請項目管理人回避。
項目管理人認為自己與項目管理有利害關系或者有其他關系可能影響公正管理，應當申請回避。
項目管理人應當回避而未回避的，一經發現，立即停止其項目管理工作，并對其已經進行的工作進行復查。
前三款規定的項目管理人，適用于項目評審人、受委托組織內管理人員以及項目審議確定人等。
回避申請由科技部專項計劃管理機構受理、審查并作出決定。
當事人對決定不服，可以申請復議一次。
說明：本條是對包括項目立項在內的整個項目管理回避制度的規定，目的是保證項目立項以及整個項目管理的公正性。回避制度的主要內容包括回避主體、回避事由、回避方式、法律后果、回避申請的受理與決定、回避決定的復議等。在立項階段，回避主體涉及項目評審人、受委托組織內管理人員、項目審議確定人等；回避事由是“與項目立項有利害關系”；回避方式是項目申請人申請回避、項目管理人主動申請回避等。回避主體應當回避而未回避的，一經發現應當立即停止其項目立項工作，并對其已經進行的工作進行復查，發現問題后及時糾正。回避申請需經有權機構審查、批準，當事人對回避決定不服，可以申請復議。
立項建議的效力。修改建議：國務院科學技術行政部門審核、批復項目，應當參照項目可行性論證或者評估報告的明確結論意見。
說明：按照《國家科技計劃項目管理暫行辦法》第十四條、第十六條的規定，科技部組織或者委托有關機構，對經過篩選的項目建議書進行可行性論證或者評估工作，撰寫論證或者評估報告，并在報告上標注可行、不可行或者需作復議等明確結論意見，提交科技部審核。但是，該辦法并未規定科技部審核的方式和標準，在這方面，行政機關有較大的自由裁量權。在項目審核、批復環節，是賦予行政自由裁量權還是限制行政自由裁量權？兩者利弊權衡的結論是，限制行政自由裁量權利大于弊，其結果是使立項結果更客觀公正，并盡可能避免項目立項中的長官意志和人為干擾。本條用語為“參照”，意為“參考并仿照”，說明科技計劃組織實施部門對項目立項有自由裁量權，但同時應當尊重項目論證或者評估報告的明確結論意見。
公示與說明理由制度。修改建議：通過科技部審核的項目向社會公示。
科技部根據公示情況批準項目立項，發文批復，并向社會公告。
科技部或者科技部委托的機構對未通過科技部審核的項目申請人，發書面通知，并說明未通過審核的理由。
說明：在功能上，公告與公示的主要區別是：公告是對某種既定結果的公開通告，公告之后，既定結果不受影響；公示是對擬定結果的公開通告與征詢意見，并附期限，在附期限內，社會公眾可以對擬定結果提出意見、實施監督，在公示后，有關機關作出最終決定并向社會公告。《國家科技計劃項目管理暫行辦法》第十七條規定：“對通過可行性論證審核的項目，科技部將以部發文的形式給予批復，并根據管理公開制度在相關范圍或媒體向社會公眾發布列入計劃項目公告”。此條僅規定了公告程序而未規定公示程序，不利于保護其他項目申請人的合法權益，也不利于發揮全社會對項目立項的監督作用。增加公示程序，有利于提高項目立項的社會公信度。說明理由制度是指行政機關在作出影響行政相對人權利義務的決定時說明作出該決定依據的制度。說明理由制度的功能主要有二。第一，督促行政機關在作出決定前充分考慮問題，盡力避免作出的決定被人質疑；第二，使當事人了解行政決定的根由，便于行政機關與當事人之間的溝通理解。考慮到可行性，本條規定的說明理由制度，其適用范圍僅限于未能通過科技部審核的項目申請人，不包括項目評審其他階段的項目申請人。
陳述與申辯制度。修改建議：未通過科技部審核的項目，在立項公告發布后的15日內，項目申請人可以向科技部專項計劃管理機構進行陳述與申辯。
科技部專項計劃管理機構應當對當事人的陳述與申辯作出答復。
說明：行政機關作出不予立項的決定，涉及項目申請人的重要權益，因而有必要設立陳述與申辯制度，敞開言路，這既給項目申請人提供了表達意見的機會，同時也是一種權利救濟方式。陳述與申辯不僅影響項目立項的權威性，而且有利于科技計劃組織實施機構深入了解情況，為以后的項目立項積累經驗教訓。此外，陳述與申辯使項目申請人的意見能夠通過正規途徑得到表達，有利于消除對項目立項的疑慮，為日后再行申請項目打下基礎。
公眾參與和監督。修改建議：個人或者組織有權對項目管理中弄虛作假、徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守等行為進行檢舉和控告。
說明：科技計劃項目管理是一項需要公眾參與的事業。對于公民在公共管理中的權利義務，我國法律主要從三個方面予以關注：第一，賦予公民參與公共管理的權利。例如《環境影響評價法》第十一條規定：“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。但是，國家規定需要保密的情形除外”。第二，為公民設定一般性義務。例如《科學技術進步法》第五十五條規定：“科學技術人員應當弘揚科學精神，遵守學術規范，恪守職業道德，誠實守信；不得在科學技術活動中弄虛作假，不得參加、支持迷信活動”。第三，規定公共管理中公民權利保護與救濟制度。例如《專利法》第六十條規定：管理專利工作的部門處理專利糾紛，認定侵權行為成立的，責令侵權人立即停止侵權行為，當事人不服的，可以自收到處理通知之日起十五日內依照《行政訴訟法》向人民法院起訴。在法律中明確規定公眾在項目立項乃至整個項目管理活動中的監督權、檢舉權，對于發現項目管理中的不端行為，保證項目管理的公開、科學與公正，有重要意義。
上述立法建議未涉及“立項信息公開”。本文的觀點是，我國需要針對科技信息公開制定專門法律（包括規章），使包括國家科技計劃管理在內的整個科技管理過程更加公開透明。
責編 /王坤娜
