【摘要】我國已經成為世界第二大經濟體，但在短時間內經濟的快速提升也付出了環境污染與資源浪費的代價。因此，為了推進生態文明建設，我國制定了與綠色金融有關的政策，但實施效果卻并不明顯，這其中的一個重要因素便是綠色金融政策缺乏法律的強制力約束，污染違法成本較低，因此加強綠色金融立法顯得十分必要。
【關鍵詞】綠色金融 立法 制度完善
【中圖分類號】D922.28 【文獻標識碼】A
綠色金融即金融業在日常經營活動中堅持環保思想，關注生態環境的保護和污染治理等領域，通過金融手段引導社會資本和資源的投入，實現經濟效益與環境保護的雙贏。綠色金融既包括金融業自身要堅持環保理念，形成綠色、節約的金融發展模式，也包括金融業應為相關的環境產業提供更加便利的金融服務，以推動環保事業的發展。
綠色金融作為一門金融創新與環境保護的交叉學科，興起于20世紀60年代的美國，通常也被稱為“可持續性金融”（sustainable finance），即環境融資（environmentalfinancing）。它主要指從環保角度重新調整金融業的經營理念、管理政策和業務流程從而實現可持續發展，用于評估環境風險、挖掘環境商機并開發綠色金融產品。我國在21世紀之初開始了有關綠色金融的研究，有的研究者對綠色金融的概念進行梳理和辨析，希望以此引起國內學術界對這一新的研究領域的關注；之后便有學者研究國外的綠色金融理論，并試圖將之與中國的實際情況相結合，以建設中國的綠色金融理論體系；也有研究者探討了我國發展綠色金融的必要性；隨著學術領域的廣泛探討，越來越多的研究者開始關注在我國建設綠色金融的途徑。
2005年以來，特別是黨的十七大提出了“轉變經濟發展方式”，關于金融業發展的理論研究有了新的突破，綠色金融研究成為金融業發展的研究熱點。2007年，我國開始了綠色金融的實踐，提出了構建“綠色信貸”、“綠色保險”、“綠色證券”的綠色金融體系。
綠色金融立法必要性
隨著國家對環境保護的重視，我國也出臺了各類綠色金融政策，主要有綠色保險、綠色信貸和綠色證券幾大類。綠色保險主要是要求存在環境污染可能的企業購買責任險，一旦發生污染事件，能夠承擔起相應責任；綠色信貸則主要是通過信貸手段引導社會資源更加關注環境保護，如對有環境污染的企業收緊信貸政策，而對那些對環境保護作出貢獻的企業則給予一定的信貸優惠政策；綠色證券即在源頭上限制污染企業的融資活動，限制這類企業的擴張，達到保護環境的目的。
上述綠色金融政策貫徹效果并不十分理想，這主要是因為綠色金融立法不足。在綠色金融體系中，綠色金融政策與綠色金融立法應該是相互促進的關系，制定綠色金融政策是進行綠色金融立法的前提，而綠色金融政策的實施又離不開法律的保障，二者在我國的綠色金融建設中缺一不可。
首先，綠色金融立法是綠色金融政策實施的保障。目前有關綠色金融的政策多為指導性文件，缺乏普適性和強制力，不利于政策的普遍推行。作為法治國家，重大決策的實施需要以法律為依據，綠色金融立法能夠為綠色金融政策的推進提供法律上的正當性，并確立其法律地位。
其次，綠色金融政策實施需要相關法律加以規范。法律具有指引、評價、預測、強制和教育的作用，綠色金融法律同樣也具備這些功能。綠色金融立法能夠為市場主體指明活動方向，引導其行為符合綠色金融相關法律；執法監督部門依據綠色金融法律來評判市場主體的綠色金融行為是否符合相關法律；相關組織或個體可以根據綠色金融法律來預測自己的行為所帶來的法律后果，進而合理安排和規范自身行為；綠色金融法律具備強制性，它能夠對違反犯罪者使用國家暴力，懲罰違反綠色金融法律的行為，如執法機關可以依據綠色金融法律來對那些產生污染的企業進行制裁。綠色金融法律的實施必然能夠影響企業或個體的行為，增強環保意識，推動綠色金融政策的有效實施。
最后，綠色金融法律對綠色金融政策實施具有推動促進作用。綠色金融法律可以通過獎勵性規定來推動企業實施綠色金融政策，這些獎勵規定主要體現在兩個方面：一是國家通過稅收優惠或財政支持手段來鼓勵企業落實綠色金融政策，鼓勵主動實施綠色金融政策的企業；二是銀行針對那些投資生態產業或為環保作出積極貢獻的企業制定較為寬松的貸款政策，如貸款貼息、貸款利率優惠、融資支持等，激發企業投資可持續發展行業的積極性，促進環境保護。通過綠色金融政策和綠色金融法律的相互配合，才能夠實現經濟效益與環境效益的雙贏。
綠色金融立法現狀
目前我國還沒有制定專門的綠色金融法，很多綠色金融政策的實施主要依靠國務院部委制定的一些規范性法律文件來約束。環境經濟政策還處于醞釀和探索階段，地方保護主義、政策執行不力等現象在環保領域還比較普遍，環保信息也還不透明。2008年以來，國家環保總局進行的四次環評執法，依靠的全是直接叫停大項目、區域限批、流域限批等行政手段，長期效果十分有限。雖然，我國已將節能減排指標納入地方政府的政績考核指標體系，但在具體領域、具體項目、具體企業，環保政策的實施還不是非常順利。此外，我國對環保違規信息還缺乏完善的發布機制。
第一，2001年6月，由國家經貿委和中國人民銀行等八部委共同發布的《關于加快發展環保產業的意見》。該意見明確指出應將發展環保產業作為國家鼓勵和扶持的產業，并要求中國人民銀行及商業銀行等制定相應對策，利用金融手段來促進那些低污染、科技含量高的產業優先發展，如銀行業可以通過建設綠色信貸法律制度來調整產業結構，優先在信貸上支持環保產業發展。
第二，2007年，由國家環保總局、中國人民銀行與銀監會共同下發的《關于防范和控制高污染行業貸款風險的通知》。該通知被行業內認為是綠色信貸政策的開始，它要求銀行在審查貸款的過程中要增加環境風險評估，即用金融手段來控制污染企業的發展。為了落實這一綠色信貸政策，我國還完善了相關監管制度，制定了一些約束和激勵機制，如金融機構的評級需要考察其綠色信貸的落實，評價結果與人員的升遷、金融機構的準入、業務發展等相掛鉤，落實較好的金融機構獲得獎勵，反之，則有相應的懲罰、約束手段。
第三，2007年7月，國務院頒布的《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》。該文件推動了我國綠色信貸的發展落實，被看作是金融部門與環保部門合作范圍不斷擴大的開始。意見提出，要將企業貫徹環保政策的情況納入信貸考察內容，遵循相關環境保護法律法規成為企業獲取貸款的前提。意見還對已建和新建的項目提出了環保、信貸方面應遵循的原則。此次意見的內容具備了一定的操作性，并為地方各級金融部門和環保部分的合作提供了政策依據。意見規定，環保部門既要向金融部門提供企業污染情況信息或拒不執行環境行政處罰等負面信息，同時也要提供正面積極的信息，如企業通過環保認證、獲取環保現金獎勵、達成環保“三同時”要求等信息。無論企業在何地違反環保規定，它在辦理信貸業務時都將受到影響，相反，其對環保作出突出貢獻，也將獲得信貸政策的優惠獎勵。該意見的出臺旨在增加企業的違法成本，降低環保守法成本。
第四，2007年11月，銀監會下發的《節能減排授信工作指導意見》。該指導意見主要針對金融機構，要求金融業在信貸業務中要加大對高污染、高耗能企業的審查，優化銀行信貸結構。指導意見要求金融機構應強化節能減排意識，并將之作為自己的社會使命和責任，金融機構從業者不僅要具備節能減排意識，還應掌握國家有關節能減排的政策，這樣其在授信工作中才能具備預見性和科學性。
意見規定，對那些依照規定被限制或已經被淘汰的項目，金融機構不得授信。具體來說，對那些已經淘汰的項目，銀行不得繼續授信，也要回收已經發放的授信；對那些已經被限制但又有一定的生產能力，且允許其在一段時期內進行升級的項目，銀行金融機構可以繼續相應的授信支持。指導意見還鼓勵金融機構要將國家節能減排戰略看作新的發展機遇，積極進行金融創新，開發綠色金融產品。
我國綠色金融建設起步晚，而且本身理論發展就不完善，這導致我國金融立法也存在一些不足。
首先，綠色金融立法落后，尚未形成法律體系。我國的《環境保護法》在立法理念上依然是“末端治理”思想，是一種事后懲治，缺乏事前預防功能。而且隨著經濟的快速發展，其中的一些規定已經與社會脫節，這導致一些污染企業在排污上肆無忌憚。2015年我國重新修訂了環保法，加大了懲罰力度，并提出“不查不放過”、“不整改不放過”等口號，但從實施效果來看并不明顯，全國公益訴訟案例數量不多，且存在法院不立案、政府不執法等問題，主要因為環保法法律地位不高、缺乏權威性，加之基層執法力量薄弱，使新環保法難以順暢實施。此外，在綠色金融法律方面，我國僅有一些零散的意見、通知等文件，這些文件主要針對環保金融的某一方面，彼此關聯性差，也難以形成體系，很難為我國綠色金融戰略提供系統的法律支持。
其次，綠色金融立法的操作性不強，權威性低。與新環保法一樣，我國有關綠色金融的文件性規定并無強制力，對污染行為主體約束力并不強。除此之外，這些規定難以發揮效用的另一個原因在于可操作性不強，對于獎懲并沒有明確的規定。如在《節能減排授信工作指導意見》中，它僅強調金融機構要擔負社會職責，嚴格審查企業貸款，但卻并沒有制定針對違規機構的懲罰舉措，因此執法機構無法依法懲處違規機構，大大削弱了綠色金融政策的執行效力。此外，我國的綠色金融法也沒有明確國家、企業、自然人等主體在綠色金融中的權利與義務，不能給各類社會主體起到指導作用。
最后，綠色金融法律大都傾向污染治理，較少制定針對新能源、環保企業的法律內容。我國在環保治理中依然存在官本位思想，利用市場杠桿來引導企業更多投資環保行業意識不強。在稅收財政政策上，國家支持環保金融的政策也并不完善，缺少針對環保產品和企業的稅收優惠政策。但也正是這些不足之處，為我國綠色金融法律規制的完善留下空間。
完善綠色金融法律制度的建議
完善綠色金融部門法律制度。首先，要健全綠色銀行相關法律制度。目前我國有關綠色銀行的金融立法大都是籠統性的規定，并沒有涵蓋綠色信貸的全部內容，也沒有對其進行具體而詳細的闡述。為此，我國可在已有的《商業銀行法》基礎上制定更多有關綠色信貸的內容，同時將環境風險評估納入《貸款風險分類指導》，對貸款人的義務進行細致描述，逐步推動我國綠色信貸法律的完善。我國還應出臺有關政策性銀行的法律法規，如制定《政策性銀行法》，這可以明確政策性銀行的法律地位，并為其開展綠色金融活動提供法律依據。此外，我國還可以豐富政策性銀行的形式，建設生態銀行，當傳統銀行因為逐利性因素而拒絕為一些環保項目貸款時，生態銀行便可發揮作用，加大綠色貸款力度，確保環保項目能夠及時得到資金支持。
其次，要發展綠色證券法律制度。這可以從兩個方面著手，一是要加強環境信息披露方面的立法。證劵法律與上市公司關系密切，而上市公司往往在業內能夠起到榜樣作用，因此證券法對于企業、公司等有較大影響。加強環境信息披露不僅能夠滿足相關方面對環境信息的知悉權，還能夠推動企業自身的環境風險管理。目前，我國在《公司法》中對企業的信息披露作出了規定，但其中很少涉及環境信息披露。為此，我國可出臺專門的《環境信息公開條例》，強化企業環境信息披露的重要性。二是要注重綠色融資法律的完善，要發展綠色金融，證券業應在融資等方面優先支持環保產業，為此我國可在《證券投資基金法》中加入有關環境基金的運作內容。
最后，要確立綠色保險法律制度。目前我國已經出臺了《關于環境污染責任保險的指導意見》，但要完善環境污染責任保險法律制度，并使之得到真正的貫徹，還需要多方面的努力。由于環境污染責任保險涉及了環保部門、投保企業、保險公司等多個主體，因此需要從法律上明確各個主體在環境污染責任處理中的責任。各省市、自治區等也應在地方性環保法律法規中加入環境污染責任保險內容，確保這一措施的層層落實。
完善綠色金融監管法律制度。一方面，要明確綠色金融監管機構，我國目前的金融業主要由銀監會、證監會以及保監會三個機構分別管理。但隨著金融業的發展，很多企業的金融業務呈現混合型狀態，而金融業的三個主要監管機構卻依然保持封閉狀態，這給金融業的全面監管帶來阻礙。因此很多學者建議成立專門性的金融監管局，融合“三會”的監管職能。但從目前來看，我國還沒有成立專門統一金融監管機構的可能，因此未來的綠色金融監管也依然要保持“三會”分業監管的狀態，但應加強三個機構之間的協調和溝通。
另一方面，要落實綠色金融法律監管。銀監會在的監管立法中只確立了銀行業審慎經營的原則，卻并沒有進行詳細闡述，因此在綠色金融的監管立法中，需要制定詳細的、具備可操作性的經營規則，使之有效防控環境風險。我國在保險業與證券業中還沒有出臺專門的法律，但在保險法與證券法中納入了有關監管的內容，因此在綠色金融監管立法中，也并不需要重新制定新的、專門性的監管法律，而是可以在現有監管法律中進行修訂和完善，加入綠色金融監管內容。
完善綠色金融法律責任制度。目前，我國的金融法律責任制度依然是以刑事責任為主，民事責任處于補充地位。但我國的金融機構大都已經進行股份制改革，應將其看作是市場的民事主體，因此在綠色金融責任制度上應以民事責任為主，行政責任與刑事責任作為補充。
具體的法律責任制度建設主要有三個方面：一是對不遵守綠色金融法律的人員應追究責任。如銀行不按照綠色信貸的相關規定來審核貸款企業的各項資料，不對貸款項目進行環境風險評估，那么則要對信貸審核人員以及銀行的管理人員進行追責，如若因此還造成環境污染事故的，銀行還應承擔一定的民事賠償責任。二是金融監管部門沒有遵守綠色金融監管法規進行監管，也需要承擔行政責任和民事賠償責任。三是企業違背綠色金融的相關規定不及時披露環境信息，要追究企業的管理人以及項目負責人的法律責任，對于造成環境污染等重大后果的，他們還需要承擔相應的刑事責任。
綠色金融法律構建實際上屬于綠色金融體系建設的一部分，因此要想不斷完善綠色金融法律體系，就需要提升綠色金融的地位。“十三五”規劃將“綠色”作為發展理念之一，確立了總體改善生態環境的目標，將生態文明建設、環境治理、綠色低碳等作為“十三五”時期的重要課題，由此可見，我國對環境保護的重視，這也意味著綠色金融具有較大的發展空間，為此綠色金融法律規制也應盡快完善，以促進我國“十三五”目標的實現。
（作者為對外經濟貿易大學博士研究生）
責編 /張蕾 韓露（實習）
