建立嚴格的生態環境損害賠償制度和責任追究制度，是落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，確立系統完整的生態文明制度體系的現實需要。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，這是貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會有關部署和習近平系列重要講話精神的重要舉措，也是適應經濟發展新常態的必然要求，更是對人民群眾期待良好生態環境的積極回應。

黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局，要求樹立生態文明理念，把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國。該辦法的出臺和實施，對于加強黨政領導干部損害生態環境行為的責任追究，促進各級領導干部牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，增強各級領導干部保護生態環境、發展生態環境的責任意識和擔當意識，推動生態環境領域的依法治理，不斷推進社會主義生態文明建設，都具有十分重要的意義。

為此，應當從生態環境損害的內涵出發，研究各種可能的追究生態環境損害者責任的方式，包括將生態環境損害賠償責任納入行政責任范疇的可能性，為建立具有中國特色的生態環境損害賠償制度和責任追究制度提供參考。

生態環境損害的內涵

我國相關法律對于“生態環境損害”以及與之相關的“生態損害”和“環境損害”等均未做明確的界定。其中“生態環境”一詞最早出現在1982年《憲法》修正案中，據稱是由時任全國人大常委會委員的地理學家黃秉維院士所提出。他后來承認，“生態環境就是環境”①。也有人認為，“生態環境”是“生態和環境”或“生態或環境”的籠統稱謂。②

在學界，有關的討論涉及“環境侵權”、“環境侵害”、“環境損害”、“生態損害”等。一般認為，環境侵權是指因生產和生活行為污染環境、破壞生態，并因此對他人的人身財產權利造成損害的行為，是一種民事侵權行為。環境侵害則指所有對環境造成不良影響，引起各種損害的環境行為的總稱，不僅包括環境侵權，還包括對環境本身的侵害。這種侵害被稱為“特殊環境侵害結果”。③而關于如何命名這種“特殊環境侵害結果”，則出現了“環境損害”④與“生態損害”⑤兩種主張。

一方面，受《侵權責任法》中環境侵權條款的影響，在已有研究中通常使用的“環境損害”包括以生態環境為媒介的人身財產損害，甚至特指這種傳統的環境侵權損害。另一方面，提出“生態損害”的學者將其界定為“危害行為直接指向生態環境本身的一種損害”⑥，可以看出，“生態損害”即“生態環境損害”，而“生態環境損害”的表述更能涵蓋環境污染與生態破壞兩重意義。因而近幾年來，有學者開始使用“生態環境損害”一詞。⑦盡管“生態環境損害”與“環境損害”和“生態損害”的表述不同，但其中蘊含的立法理念是相同的，即都排除對他人的人身傷害及財產損害，特指對生態環境本身的損害。基于上述分析，可以將生態環境損害界定為：由人類活動引起的生態環境的不良變化，尤其是環境質量惡化、生態功能下降。

環保部門缺乏追究損害賠償責任之職能

行政處罰等責任承擔方式不涉及損害賠償。根據我國《行政處罰法》規定的行政處罰方式主要有：警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產、停業、關閉，暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件，行政拘留及法律、行政法規設定的其他行政處罰種類。不難看出，這些行政處罰方式都屬于懲罰性責任方式，即便新《環境保護法》引入了“按日計罰”，也難以填補責任人違法行為所造成的實際損害。

除了行政處罰，環境行政責任承擔方式還包括責令改正或限期改正違法行為。根據環保部《環境行政處罰辦法》第十二條第一款的規定，責令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式有：責令停止建設，責令停止試生產，責令停止生產或者使用，責令限期建設配套設施，責令重新安裝使用，責令限期拆除，責令停止違法行為，責令限期治理，法律、法規或者規章設定的責令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式。責令改正或限期改正違法行為的功能，在于恢復被侵害的權利秩序或使侵害不再繼續，屬于救濟性責任方式，這對于預防生態環境損害的產生或進一步擴大有著重要意義。

然而，在已經造成實際損害的情形下，現有救濟性責任方式難以對已經發生的生態環境損害進行有效救濟—環保部門只能要求責任人限期治理以修復生態，而無權要求其支付修復生態之費用。具體說來，在不能修復時，環保部門無權要求責任人支付生態修復費用，由國家統籌使用以實施其他能夠對生態環境損害進行間接彌補的措施。

以2005年松花江重大水污染事故為例，事故發生后，松花江水質嚴重惡化，國家實施了《松花江流域水污染防治規劃（2006－2010年）》，對松花江實行全面“修養生息”，事故發生后5年內，國家累計投入治污資金78.4億元，⑧首先，上述舉措是以公權力為保障進行的全局性統籌安排，無法通過責令責任者采取治理措施或補救措施等責任方式實現。其次，在修復不徹底、不全面時，一時的治理措施或補救措施通常無法徹底、全面實現生態修復，環保部門卻無法要求責任人支付部分生態修復費用，用以實施后續輔助措施。最后，生態環境受到損害至恢復原狀期間的服務功能損失得不到救濟。

環保部門尚不具備環境公益訴訟原告資格。新環境保護法修訂生效后，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》發布實施，依其第二十條、第二十一條的規定，環境公益民事訴訟原告不僅可以請求生態環境損害責任人修復生態環境或支付生態修復費用，還可以請求賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間的服務功能損失。這可以說是生態環境損害責任追究的“至高境界”了。

根據《民事訴訟法》第五十五條的規定，法定機關和組織具備公益訴訟主體資格，但在新環保法中，只明確授予了社會組織環境公益訴訟主體資格，對于理論上爭議較大的“應否賦予行政機關民事公益訴訟之原告資格”未予明確。

總之，雖然環保部門可以通過行政罰款來追討部分生態環境損失，通過責令改正或限期改正違法行為等方式來減輕生態環境損害后果，但這些遠不是對生態環境損害的等價補償。如果沒有符合資格的社會組織提起環境公益訴訟，最終基于政府環境質量責任，只能是由公共財政為恢復生態環境付費，從當前狀況看來，恐怕不是“小概率事件”。

探索設立責令賠償作為行政責任方式

環保部門在追究責任人生態環境損害行政責任時，無權責令賠償生態環境損害，同時一般也不具備提起公益訴訟的主體資格，對生態環境損害進行全面救濟之期望系于社會組織提起環境民事公益訴訟一身，環保部門相關職能的缺失與其環境管理最重要主體之定位不符，與環境法律責任應當突出對生態環境本身的救濟這一功能和目標不符。要解決這一問題，就應當賦予環保部門要求賠償生態環境損害的職能。就如何賦予該職能，存在兩條不同路徑：要么采用追究民事責任的方式，賦予環保部門以公益訴訟主體資格；要么采用追究行政責任的方式，將責令賠償生態環境損害納入環境行政責任方式。較于前者，后者更為合適，理由如下：

環保部門作為公益訴訟原告并非最佳安排。新《環境保護法》修訂之前，司法實踐中出現了若干環保部門作為環境公益訴訟原告的案例，一度引發了學界關于“應否賦予行政機關民事公益訴訟之原告資格”的激烈討論。

支持一方的理由大致可以總結為：環保部門受公眾委托進行環境管理，有代表公共利益采取司法行動之權利和義務；環保部門在日常職務活動中會獲知大量生態環境損害信息，擁有監測技術和設備，由其進行公益訴訟，能夠切實地掌握污染的證據，舉證迅速、方便、有效，訴訟勝算更大；環保部門擁有專業人士和相關資源，可以支持訴訟，負擔訴訟成本。

反對一方的理由大致可以總結為：環保部門可以通過行政處罰、行政強制等手段實現其職能，不需要采取訴訟的方式，否則有怠于履行職責，浪費司法資源之嫌；環保部門擁有公權力，可以利用公共資源調查取證，在訴訟中有優勢地位，當事人雙方地位不平等；環保部門成為民事訴訟的原告時，法院極易做出不利于被告一方的司法判決，在這樣的制度框架下，民事公益訴訟的審判有可能淪為司法機關與行政機關合力打擊生態環境損害責任人的專項行動，將嚴重損害法治與憲政的理念和精神。

環保部門作為環境公益訴訟原告的若干司法實踐對于環境公益訴訟的興起和發展起到了非常重要的推動作用，但賦予環保部門以環境民事公益訴訟原告資格，則無異于“將原來的行政法律關系硬性扭轉為民事法律關系”⑨，必將導致訴訟法律關系的嚴重混亂；而如果將環保部門提起的環境公益訴訟視為行政訴訟，適用行政訴訟程序，則又難以克服我國行政主體只能充當行政訴訟被告這一基本理論和制度設定。因此，賦予環保部門環境公益訴訟原告資格并不適宜。

責令賠償是“污染者付費”原則下的行政責任。《海洋環境保護法》第九十條規定，“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔賠償責任。對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”《礦產資源法》第三十九條規定，“違反本法規定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區范圍采礦的，擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種的，責令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開采，造成礦產資源破壞的，依照刑法第一百五十六條的規定對直接責任人員追究刑事責任。”

有學者認為《海洋環境保護法》第九十條是對“行使海洋環境監督管理權的部門”環境民事公益訴訟原告資格的確認⑩，但基于前文的討論，筆者認為這樣理解不妥。上述條款中的“提出損害賠償”、“責令賠償損失”不應當理解為法律對行政機關“民事訴權”的賦予，而是環境法上的賠償責任，是環境法“污染者付費”原則的具體體現，是一種救濟性環境行政責任承擔方式。

將責令賠償視為環境行政責任方式，與現行立法邏輯一致。當前，責令改正或限期改正違法行為作為救濟性環境行政責任方式已經得到法律認可—盡管其被界定為行政命令而非行政處罰，可見，救濟性責任也是行政責任承擔方式的重要組成部分。因此，在立法中明確將責令賠償與責令改正或限期改正違法行為一同作為行政環境責任方式是適宜的。胡建淼教授甚至主張將責令賠償理解為責令改正的一種具體形式。

將責令賠償視為環境行政責任方式，有利于彌補現有救濟性環境行政責任方式的不足。如前所述，當責令限期采取治理措施等責任方式無法實現生態修復時，責令賠償才是追究生態環境損害責任的最佳途徑，當責令限期采取治理措施等責任方式只能實現部分修復時，同時適用責令限期采取治理措施與責令賠償則可解決問題。此外，即便適用責令限期采取治理措施等責任方式能夠實現生態修復時，責令賠償有時也會是更為妥當的選擇，尤其是在責任人委托第三方進行治理的情形下。畢竟，責任人行為造成生態環境損害后，國家或公眾對于責任人更多的是不滿和憤怒，難以信任責任人，此時將受損的生態環境再度交托給責任人，并不妥當；相反，責令責任人支付費用，由環保部門依法律之規定或公眾之意見選擇信賴可靠之第三方則更為穩妥。

結語

一旦將責令賠償與責令改正或限期改正違法行為一同作為環境行政責任方式，環保部門可以據此做出對生態環境損害責任人施加污染清除、生態修復方面支付金錢或其他形式義務的決定書。如果生態環境損害責任人不服，可以申請行政復議或提起行政訴訟；如果生態環境損害責任人不履行行政命令施加的義務，環保部門可以借助行政強制執行制度加以解決；如果環保部門未能有效履行職責，則法定機關和組織可以提起環境公益行政訴訟促使其勤勉履職。如此一來，生態環境損害的舉證責任、責任追究成本將主要由信息豐富、取證便利、專業性強的環保部門承擔，環保部門與生態環境損害責任人的爭議也將在行政責任追究、行政訴訟的框架內得到解決。

（作者單位：北京大學環境科學與工程學院）

【注釋】

①黃秉維：“地理學綜合工作與跨學科研究”，《陸地系統科學與地理綜合研究—黃秉維院士學術思想研討會文集》，北京：科學出版社，1999年，第13頁。

②蔣有緒：“不必辨清‘生態環境’是否科學”，《科技術語研究》，2005年第2期，第27頁。

③徐祥民，鞏固：“環境損害中的損害及其防治研究—兼論環境法的特征”，《社會科學戰線》，2007年第5期，第203頁。

④蔡守秋，海燕：“也談對環境的損害—《歐盟預防和補救環境損害的環境責任指令》的啟示”，《河南省政法管理干部學院學報》，2005年第3期，第97～102頁。

⑤⑥竺效：“反思松花江水污染事故行政罰款的法律尷尬—以生態損害填補責任制為視角”，《法學》，2007年第3期，第6～15頁，第6頁。

⑦柯堅：“建立我國生態環境損害多元化法律救濟機制—以康菲溢油污染事件為背景”，《甘肅政法學院學報》，2012年第1期，第101～107頁。

⑧周文穎：“全國環境保護部際聯席會議暨松花江流域水污染防治專題會議召開”，《中國環境報》，2011年6月1日。

⑨沈壽文：“環境公益訴訟行政機關原告資格之反思—基于憲法原理的分析”，《當代法學》，2013年第1期，第61頁。

⑩呂忠梅：“環境公益訴訟辨析”，《法商研究》，2008年第6期，第134頁。

胡建淼，吳恩玉：“行政主體責令承擔民事責任的法律屬性”，《中國法學》，2009年第1期，第86頁。

責編 /張蕾　韓露（實習）

【摘要】完善生態環境損害行政責任方式，對于嚴格追究生態環境損害責任，切實保護生態環境，保障生態文明建設順利進行，具有重大意義。囿于立法缺失，環保部門無法向生態環境損害責任人追究損害賠償責任，這與環保部門作為環境管理最重要主體之定位不符，與環境法律責任應當突出對生態環境本身的救濟之功能和目標不符。

【關鍵詞】生態環境損害　行政責任　責任承擔方式　責令賠償

【中圖分類號】D922.6 　　 　　　【文獻標識碼】A