【摘要】在中國進入互聯網信息時代之后，信息不對稱仍然存在，但是隨著信息時代帶來的大量高速傳播的信息給這個問題的解決帶來了曙光。隨著政府與公民之間交流渠道的擴展，信息不對稱的現象在信息化時代其實已經可以通過政府政策信息網絡的改善，以及民眾信息素養的提升而得到改善。
【關鍵詞】互聯網時代 信息不對稱 公共政策執行
【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A
20世紀之前，中國國內各地區、各部門間相關政策信息的獲取和發布都是通過原始的交流方式進行，而民眾獲取信息的渠道也極為有限，信息的不對稱現象十分明顯。20世紀后，中國同世界同步進入互聯網信息時代之后，信息的爆發式增長和傳播一定程度上改善了這個現象，但信息不對稱的現象也還依然存在。
公共政策執行中信息不對稱的基本概念和理論基礎
公共政策執行中的信息不對稱。政府在發布有關政策之前，往往會對與此項政策所針對的問題、目標的相關信息進行考察，從而對該項政策的可行性進行審核，以確保不會造成國家資源的浪費。在這一過程中，政府會主動獲取大量的信息；然而對于民眾來說，這類信息的獲取是被動的，自然掌握的信息量是相對貧乏的。所謂信息不對稱，是與信息對稱對應而提出的概念。信息對稱指在某個系統內信息是所有人都了解，信息不對稱就指有些信息某些人不了解。在公共政策執行的系統當中經常會出現政府掌握關鍵的、大量的信息，而民眾掌握的政策信息匱乏的現象，或者是政府無法深入了解政策目標群體的生活狀態與政策需求，這便是公共政策執行中的信息不對稱。
公共政策執行中信息不對稱的理論基礎。信息不對稱理論來自于信息經濟學的研究。在市場經濟這個系統當中，信息是非常重要的，以至于其在商業行為中起到了決定性的作用。然而由于各方面的原因，信息在這個系統當中的交易雙方的分布肯定是不均勻的，這便是信息經濟學的信息不對稱理論。雖然這一現象是客觀存在的，但是這并不代表該現象對市場經濟的發展是有利的，由于道德等方面的原因，這會造成市場交易雙方的利益失去公平性。從這個理論延展開來，便有了公共政策執行當中的信息不對稱這一概念。通常情況下，雙方通常是發布公共政策的政府與政策的目標群體。在這個系統當中的信息不對稱通常會造成兩種情況：第一，由于民眾擁有政策信息的匱乏，導致民眾不能對政策進行充分理解，政策的施行從而不能達到應有的效果；有些民眾會做出片面并且主觀的判斷，在當今言論相對自由的互聯網時代，這極有可能會發展成錯誤的輿論，會讓政府的執政能力形象遭受破壞；第二，政府對政策針對群體的信息匱乏會對政府政策的制定和政策施行后的監督和調整行為造成負面影響。
公眾網絡參與公共政策執行過程的途徑
公眾表達民意的新渠道：網絡論壇。隨著互聯網技術的指數式發展，網絡社交平臺也漸漸在中國變得成熟起來。網絡論壇便是這種社交平臺的代表之一。隨著經濟的發展，我國網民數量飛速增長，像百度貼吧、天涯之類的論壇非常活躍。而這些網絡論壇上也經常會有一些公民交流政府出臺的政策或者政府的執政有什么不足之處。對于公民來說，這種方式成為方便自己表達意愿的渠道，而對于政府來說則成了提取信息的重要方式。通過這樣的互聯網信息交流方式，可以較為有效地減少政府關于公民宏觀生活信息量匱乏的信息不對稱現象。①
公眾建言獻策的新平臺：政府網站。互聯網信息時代帶給人們的不只是社交平臺的發展，還有網站式名片的發展。現在我國幾乎所有的地方政府都會建立一個官方網站，在網站中通常會有專門預留的位置，為尋求公眾對政策的反饋等方面而建立。相對于論壇等社交平臺方式，這種建言獻策的信箱方式的優點在于渠道統一，整理起來比論壇大量但分散的信息要容易得多，但是缺點在于平臺弱小單一，民眾對于政府網站的瀏覽量過少，從而缺少基數，政府通過這種方式獲得的信息也過于片面。另外，這種網站存在的較大問題是形式化傾向嚴重。筆者瀏覽政府官方網站當中，一部分政府網站的信箱位置都不是很明顯，里面的建議或投訴信的累計時間都較長，并且沒有回復，甚至個別網站的信箱直接就點不開。這種現象對于政府與公民之間的信息交流和政府形象都是極為不利的。
公眾與政府對話交流的新媒介：微博。除去網絡論壇，中國互聯網信息時代的社交平臺代表還有微博。微博的信息交流是發散式的，政府可以通過建立一個官方微博賬號然后進行宣傳，民眾關注后便可以跟政府微博的管理人員進行互動。微博可以說是綜合了論壇和網站的優點，第一，微博的大量瀏覽量會吸引很多民眾來關注留言，這便保證了基數，從而保證了信息的相對準確和客觀性；第二，微博的發散式交流可以渠道統一地收集公眾傳遞的信息。更為重要的是，政府可以通過發布微博來對民眾傳播政策信息，保證民眾可以獲得充足而且準確的信息。綜合來講，微博是最為理想的建立公眾與政府交流方式的互聯網工具，同時可以改善政府與公民、公民與政府兩方面的信息不對稱問題。
互聯網時代公共政策執行中信息不對稱的成因
公共政策執行者與公民個人理性能力的限制。雖然互聯網時代相對以前已經改善了信息不對稱的情況，但是這種現象依然不能被消除，原因之一就是雙方個體理性能力的限制。按現代思想的認知，人達到完全理性是不可能的。這樣就導致了政府受時間、成本、信息量的制約之下，把信息完全傳遞給民眾是完全不可能的，同時，政府完全收集到民眾的需求也是不可能的；相應來講，民眾收集到政策全部信息難度也很大。所以互聯網時代的信息不對稱現象依然較為嚴重。
公共政策信息傳遞環節限制較多。雖然信息的傳播在我國現階段已經相對自由，但是出于國情的考慮，還是在信息的傳遞方面設立了相關的限制。首先，在時間方面，如果阻礙信息傳遞的環節過多，信息的及時性也會遭到影響。其次，從現在的狀況來看，政府的政策制定及執行的人員由于存在責任感的缺失，以及出于自身利益的考慮，政策信息在進行傳播的時候有一定的可能性會被消減甚至扭曲。這兩種情況都會對信息的對稱造成阻礙，所以解決信息傳播過程中環節的設立問題是極為重要的。
公共政策信息的公開機制不夠完善。由于我國地域廣闊、人口眾多，所以中央無法對地方政府進行事無巨細的控制，這便造成有些不法官員搜尋體制漏洞，利用政策施行為自己謀福利的現象屢見不鮮。而這個漏洞便是利用公開機制的不健全。我國是人民民主國家，地方政府的執政行為直接受民眾的監督，所以這種現象的發生在一定程度上是公開機制不健全所致。②
專業知識分布不對稱，政策產出具有模糊性。由于政策是宏觀地對目標進行調整，目標可以包括社會、經濟甚至細分到某個行業，這便對政策的制訂者提出了專業層面知識的高要求，而由于執政體系和教育水平等原因，執政者都是全面人才的幾率非常小，所以造成了一些政策的模糊性，以此在這個層面信息的傳播準確性便遭到削弱。
公共政策執行過程中信息不對稱的表現及其影響
公共政策執行過程中信息不對稱的表現形式。一是公共政策執行主體的資質信息分布不對稱。通常一個公共政策的發布肯定會有兩個參與其中的對象，即政策的制定者以及政策的執行者。然而一個難于解決的問題就是，政策的執行者往往無法達到可以較為完善地執行政策的資質以及能力，更為嚴重的是執行者可以通過偽裝來獲取制定者的信任來獲取其能力與權力不對等的地位，這便造成了制定者無法有效地判斷執行者能否對這個政策良好執行，造成執行過程中的信息不對稱。除此之外，政策的良好執行一般情況下都會需要政策的執行者與制定者達到利益上以及思想上的一致性，這一點同樣也是制定者沒有時間及精力去一一判斷的。③
二是公共政策執行主體的行為信息分布不對稱。由于上文中提到的資質信息分布不對稱，其所引發的行為信息不對稱更是直接降低了政策發行之后效果的判斷以及改進。具體會表現在一定數量的執行者由于缺少資質以及能力，自然不能良好地執行政策，從而使政策的執行效果大打折扣，但是出于對處分等事物的恐懼，執行者一般會在遞交給制定者的報告中對執行情況加以掩飾。而沒有時間及精力去親自判斷的制定者根本無法通過報告真實地了解政策的發行情況。除此之外，由于一些不可控的因素更是讓制定者對執行者工作情況的判斷變得迷惑起來。
信息不對稱對公共政策執行的影響。首先，信息不對稱導致公共政策的執行成本增加。政府在信息不對稱情況中，由于無法對政策目標群體做出有效的判斷，政策的制定與執行肯定會存在一定的盲目性，從而加大政策指向錯誤而浪費資源投入的風險。民眾在信息不對稱情況中，由于缺乏對政策信息的了解，對政策的優越性肯定無法進行有效而準確地判斷，從而也會間接造成對政策執行成本的增加。更有甚者，還會有少數不法分子利用政策執行過程中的信息不對稱竊取國家利益為自己牟取福利，這種現象也無法得到有效的監督和治理，更是會造成國家資源的流失。以上三種情況均造成了政策執行成本的增加。
其次，信息不對稱導致公共政策執行出現偏差，效益降低。如果政府不能獲得關于政策的準確的大量的信息，則政府首先在制定政策的時候就會無法準確地判斷政策的目標受體是否適合、是否需要政策的發行來改善該受體現行的情況。同時，政府在制定政策的時候是否會提出針對性的改善措施亦受信息影響。如果信息不準確或者不足夠，則政策或許會失去方向，從而無法對目標受體作出有效的改善，造成國家資源的浪費，而且在政策執行的時候也會由于信息的缺乏而變得盲目。此外，政策施行之后在驗收的時候，如果政府缺少信息，則無法對政策的執行情況作出正確的監督，可能導致貪污出現，也會造成國家資源流失。④
再次，信息不對稱導致公共政策評估效果出現問題。如果政府缺少關于政策實行之后的信息，則會出現政府相關政策監督人員無法準確地對政策施行效果進行評估，這一點會造成政策的投放出現盲目性，這對政策施行的效益是致命性的打擊。因為政策通常會出現一些不切合現實情況的問題，需要在政策實行后進行評估和改善，如果評估不準確，政策有可能在錯誤的道路上越行越遠，造成不可預估的后果。
最后，信息不對稱導致對公共政策執行的監督形式化。實際上，人們生活中的很多事情都與國家的政策息息相關，但是人們對這些事情并不是十分關注，自然也對這些政策不是十分了解。這便造成了政策在施行之后缺少民眾的反饋，政府和民眾在這些政策的施行過程中便出現了信息不對稱的現象。政府通常都會在政策執行過程中派出專門的監督人員進行跟蹤調查，但是有些政策由于缺少反饋，再加上有些監督人員的責任感缺失，這時候就導致政策執行的監督形式僵化。
解決公共政策執行中信息不對稱問題的對策
優化公共政策執行主體組織結構，進一步加強公共政策執行的信息化建設。上文提到的公共政策執行主體由于制定者缺少足夠的精力和時間去一一考察執行者的資質和能力或者是道德水平，所以在政策的施行過程中通常會出現執行者反饋給政策制定者的信息不夠準確或者完整，這便造成了制定者與執行者、制定者與民眾的信息不對稱，導致政策的效益降低，所以政策執行主體的組織結構的優化是迫在眉睫的。優化可以分兩步進行，第一步，優化政府部門結構，進一步細分政策發行流程當中的執行結構，每一步都派足夠的工作人員進行執行，這樣就解決了執行人員無法單獨涵蓋所有業務領域的技能問題。第二步，增強公務員入職監督機制，例如在政府內部建立匿名投票環節，沒有技能的人直接淘汰，這樣就減少了讓部分不學無術的人進入政策執行過程以免造成國家資源向私人的流失。⑤
增加公共政策信息公開的渠道，加強公共政策執行主體與公眾的互動性。信息的獲取是多種多樣的，但是沒有哪一種渠道是可以直接獲取所有信息的，同樣也沒有哪一種渠道是可以發布所有信息讓所有人都知道的。政府如果要想改善政府與民眾之間的信息不對稱現象，就必須拓展政府與民眾之間的交流渠道。我國目前大部分地方政府在線下的發布信息渠道只有信箱和熱線等單一而且效率低、成本高的方式，而且據觀察其過于形式化，這對信息不對稱現象的改善是很有限的。政府可以建立單獨的公共民意調查組織通過上門調查、調查問卷等形式，在線下搜集民眾對現行政策的看法或者民眾對現行生活不滿和需求以便政府制定政策來改善，也可以通過互聯網時代特有的線上模式與民眾進行互動，也就是我們常說的電子政務。
大力發展電子政務，降低信息公開、傳遞的成本。現在是互聯網時代高速發展的時期，網絡媒體、社交平臺、信息發布平臺如雨后春筍一般，一些國家重要機構和政府部門都在這些平臺上建立了相應賬號，以便于民眾足不出戶就可以對政府的近期執政情況和發行的政策進行建議，因為信息的不對稱性，如果沒有互聯網渠道，政府無論是要了解政策發行之前的信息還是發行之后的信息都要耗費大量的人力物力，從而造成政策施行成本的大大增加，而且由于人力勞動的延遲性，政府不能隨時了解到政策的發行信息和取得的成效。但是如果大力發展電子政務，統一收集信息，其速率以及成本的控制能力都會得到質的提升。
提升公共政策執行主體與公眾的信息素養。互聯網時代的一大弊端就是很多網民的思想在過于自由的環境下會變得偏激，然后片面地思考問題，在網絡這種信息高速傳播的平臺上面會造成一發不可收拾的網絡輿論，這種現象對政府政策信息的發布和網民對這些信息的篩選和理解都有著很大的負面影響，而政策的執行主體也會因為一些信息素養的缺失而失去果斷的判斷。所以，政府應當通過學校教育和宣傳教育等方式來提高兩者的信息素養從而讓互聯網時代信息交流的優點能夠充分發揮出來。
（作者為中共西安市委黨校副教授）
【注釋】
①李傳軍：“論網絡民主在公共政策過程中的價值定位”，《中共杭州市委黨校學報》，2016年第1期。
②陳文瓊：“農村公共政策執行中監督強化的底層邏輯”，《西北農林科技大學學報》（社會科學版），2016年第1期。
③楊麗麗, 龔會蓮：“公共政策執行中的目標置換行為及其治理”，《廣西社會科學》，2014年第6期。
④楊慧珍：“我國公共政策評估主體的缺陷及對策分析”，《山西青年職業學院學報》，2015年第28期。
⑤宋波：“大數據時代下傳播信息不對稱問題研究”，《西部廣播電視》，2015年第16期。
責編 /張蕾
