【摘要】作為國家治理體系中的重要一部分，教育治理越來越受到關注和重視。在治理定義的基礎上，有必要明確教育治理的概念，厘清教育治理中治理主體、治理客體、治理目標和治理方式四個關鍵要素和其現實困境，并在此基礎上探索教育治理的發展進路，以期拋磚引玉，尋求共識，形成合力。

【關鍵詞】治理　教育治理　引論

【中圖分類號】G40             　　　【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會明確將“國家治理體系和治理能力的現代化”作為全面深化改革的總目標，教育治理作為國家治理體系一部分越來越受到關注和重視。然而，目前我們對教育治理及其相關問題的認識還相對比較模糊，有必要結合治理定義，明確教育治理的概念，回答“誰來治理？治理什么？為何治理？怎么治理？”等主要問題。

教育治理的概念及其關鍵要素

治理一詞自20世紀90年代進入學者視線，并在政府和市場相繼失靈的背景下受到更多關注，多位西方學者對其有不同的定義。其中，學者引用較多的是聯合國全球治理委員會給出的定義，即：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。①在此基礎上，有學者進一步明確：“教育治理是指國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務的過程。”②

綜上所述，我們認為教育治理就是各種教育公共機構、個人和教育私人機構管理其共同教育公共事務的諸多方式的總和。它是使各種教育公共機構、個人和教育私人機構相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。

在明確教育治理的概念之后，還需要厘清當前教育治理四個主要問題，即：誰來治理？治理什么？為何治理？怎么治理？而對這些問題的回答就構成了教育治理的四個基本要素，即：教育治理主體、教育治理客體、教育治理目標和教育治理方式。

教育治理主體。教育治理主體是多元的，既包括以政府（國家機關）為代表的教育公共機構、個人和以企業為代表的教育私人機構，也包含有非公非私獨立于政府和企業之外的第三部門如教育中介組織等社會組織和相關利益群體。毫無疑問，政府（國家機關）是教育治理中教育公共機構的代表，在教育治理中起主導作用，具體體現為各級教育主管部門，主要包括國家層面的教育部、省級層面的教育廳和市級層面的教育局等。學校作為相對獨立的公共機構是承擔教育活動的主要載體，自然也是教育治理的重要主體之一。在個人方面，學生、家長作為與教育息息相關的個體也是教育治理的主體之一。相關企業、社會組織和相關利益群體是教育治理中教育私人機構和第三部門的代表，作為主體之一參與教育治理。

教育治理客體。教育治理客體就是指教育治理的對象及其范圍。教育治理的客體是各種教育公共機構、個人、教育私人機構和第三部門等教育共同事務，表現為他們之間“相互沖突的或不同的利益”。從實踐上來看，以政府與學校為代表的教育公共機構主要代表國家行使職權，體現著國家意志和利益，追求公共利益的最大化；以學生、學生家長和企業為代表的個體或教育私人機構等則主要從自身利益出發，追求個體效用的最大化；以教育評估機構、教育中介等為代表的教育第三部門則公私兼顧，在公共利益和個體效用之間尋求平衡。

教育治理目標。教育治理的目標主要是平衡各方利益以實現公共利益最大化，也就是在充分尊重以政府為代表的教育公共機構，以個人、企業為代表的教育私人機構和教育第三部門等治理主體相互沖突的或不同的利益基礎上，重新進行權力和資源的合理配置，尋求一個共同的多方接受的目標以采取聯合行動，實現各治理主體利益的平衡，以最大程度上滿足各方的利益要求。當然，這種“共同目標”不是簡單地遵循各治理主體利益偏好的取舍，而是基于教育公共利益價值觀的前提之下，以最大限度增進教育公共利益為目的。正如俞可平所說：“治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”③

教育治理方式。教育治理方式主要是調和，是互相影響的各教育治理主體在正式或非正式的制度、規則下，通過協調、談判和持續互動平衡其價值訴求，尋求各治理主體的共同目標。在教育治理過程中，各主體在決策時不只是從自身利益出發，同時也充分關照其他主體的利益偏好和要求，通過反復的溝通交流、協商談判，實現權力和資源的多向互動，最終依靠合作網絡的權威達成共識而采取集體行動。正如羅西瑙（Rosenau）所說：“政府與其他社會組織群體勢力共同構成了相互依存的治理體系。它的運作邏輯是以談判為基礎，強調行為者之間的對話與合作。”④

當前教育治理的客觀現實困境

教育治理主體：多元多中心尚未形成。教育治理是政府、學校和社會等多元主體共同參與，共同發揮作用，應該體現為主體的多元多中心，從而形成合力。但在現實實踐中，各個主體的力量不一，話語權也有很大的差異，主要表現為政府主體略顯強勢，在某種程度上發揮著主要作用甚至是決定性作用，非政府主體發展相對不足，還不成熟，參與的主動性和能力不強，獨立不足，從屬和依賴有余，影響力較弱。

教育治理客體：更多體現為對學校的管理。教育治理客體本應是各教育治理主體的共同事務，表現為他們之間相互沖突的或不同的利益。但從現實實踐來看，我們更多地將學校作為了教育治理的對象，在一定程度上把教育治理等同于學校管理，將目光主要放在了教育亂收費、擇校等現象上，更多關注學校教育問題，忽視了這些現象和問題背后各治理主體的不同目標函數，忽略了各個治理主體的利益訴求。

教育治理目標：非政府主體利益關照相對不夠。教育治理的目標是在教育治理各個主體共同發揮作用的框架內尋求治理的平衡點，以協商對話等形式平衡各參與主體之間的利益關系，實現權力在不同利益相關者之間的分配，使之呈現出良性制衡局面。然而，長期以來，學校、教育第三部門等非政府主體發育相對不足，生長緩慢，其利益表達理性成分不足或出發點、立足點不高，整體意識不強，只能依靠政府主體從整個國家大局出發，體現國家意志和整體利益，作為教育治理代表制定政策，推動教育發展進步。在這種情況下，有可能會更彰顯政府主體的利益訴求，一定程度上忽略或輕視了個人、學校和教育第三部門等非政府主體的利益和訴求，非政府主體的意見和建議有時候僅僅是作為補充和參考，一般來說也不是考慮和關照的重點。

教育治理方式：調和協調略顯不夠。教育治理方式主要應該是調和，是各個治理主體通過談判溝通，對話協調，從而達成共識。當前，非政府主體力量相對弱小，參與教育治理的能力水平和談判協調能力偏弱，主要依靠政府主體充當中流砥柱。這一現狀也在一定程度上帶來了政府主體與非政府主體關系、地位的不完全對等，政府主體更為強勢，更多使用管理和監督等手段對教育公共事務進行指導，在方式上也更多是采用自上而下的行政管理而不是雙向甚至多向的溝通交流，協調合作。由此，權力主要實行自上而下的單向度流動，強制性的行政權力特征相對明顯，非政府主體話語權相對較少，政府主體與非政府主體之間平等溝通、調和協調略顯不夠。

教育治理的發展進路

在教育治理的實踐中，政府、學校和教育第三部門等發揮著重要作用，從一定程度上來說是教育治理的主要主體。因而，教育治理的發展進路主要體現為政府、學校和教育第三部門主體的主要發展進路，體現為三者的合力。

教育治理中政府主體的主要發展進路。原來作為教育治理唯一中心的政府主體，依然在教育治理中發揮著重要作用，其發展進路在很大程度上決定了教育治理的發展走向和脈絡。

第一，系統設計，構建規則。在教育治理框架下，政府可以轉變觀念，加強頂層設計，總攬全局，整體思維，系統設計，更準確把握自身的權力邊界，堅持政企分開、政事分開、政社分開，逐步建構政府主體、市場主體和教育第三部門主體相統一的“三位一體”的教育治理體系。可以主要著眼于把握方向和服務指導，用更多的“掌舵”代替“劃槳”，著眼于構建體系、制定政策制度和構建游戲規則，著眼于控制和指引，著眼于創造各主體參與條件與平臺、營造平等環境、拓寬渠道、整合資源和監督，大力發展非政府治理主體在教育治理中的作用，推動和實現教育治理權力和資源向社會的回歸，向非政府教育治理主體轉移，將多個主體的多元利益訴求統一在理性和法治的秩序中。

第二，明晰權責，合作共贏。政府可以進一步明晰教育治理各主體的關系和功能定位，明確各自的權力和責任，構建多元治理主體參與渠道和拓展其意愿表達渠道，各司其職，各負其責，互為影響，互為補充，實現權力和資源的多向度流動，以形成治理網絡發揮合力作用。可以破除官本位思想，進一步堅持去中心化，大力培育民主、協商的精神，不斷提高各主體參與和責任化程度，通過購買服務等鼓勵多元治理主體積極參與權力分享，承認其不同價值追求并給予回應，構建教育治理各主體平等互利的伙伴關系，實現治理網絡中權力的網絡化分布。堅持協同治理模式，更多地依靠協商對話、談判契約進行治理與合作，營造相互信任的文化，協調統一，開放互動，并最終確立認同共同的目標以實現共治。

第三，發揮元治理功能。雖然，在教育治理的框架下，政府主體不再是教育治理的唯一中心，不再獨自享有教育公共事務決策權力，而是與其他教育治理主體彼此依賴的治理網絡中的一個結點，但卻仍有著關鍵性的作用。特別是在當前社會轉型的關鍵時期，在教育治理權力主體多元和非政府教育治理主體力量還相對羸弱的現實背景下，政府主體的分權并不意味著放棄權力，而是倒逼政府主體重構政府職能，扮演好“元治理”角色，主動擔負教育治理的協商責任，整合各主體多種利益訴求和分割化的力量，調和利益沖突和避免治理真空，構建以公共利益為根本目標的合作治理網絡實現合力。

教育治理中學校主體的主要發展進路。學校既是教育治理的主體，也是教育治理的客體，在教育治理中承擔著重要作用，其自身的特點和優勢有利于教育治理的良性發展和完善。

第一，理論引領。學校特別是高校，人才聚集，專家學者眾多，可以發揮自身人才庫的優勢，集思廣益，在充分實地調研和研究發達國家經驗教訓基礎上，比較民主治理、公民治理、多中心治理、合作式治理等治理模式的長短優劣，積極探索整合與當前我國國情相契合的教育治理模式、路徑和方法，大力倡導和努力推行民主、自由、平等、公正等社會主義核心價值觀，并進一步進行理論創新，為教育治理提供理論支撐和方法指導，引領教育治理的新時代。

第二，主動作為。在教育治理的框架下，學校可以轉變觀念，明確自身在教育治理中不可或缺的地位和作用，樹立更大的自主意識、責任意識和參與意識，充分認識自身與政府等主體間的平等互補關系，自主自治，主動作為，并在此基礎上開展長期的互動博弈，積極與政府等其他教育治理主體建立平等互信、互補雙贏伙伴關系，形成合力。同時，教育治理強調各治理主體的參與互動，甚至超越合作，這就要求各教育治理主體有較高的素質和素養，需要有相對成熟的公民社會和民主平等的公民文化，這一重任也主要靠學校來承擔。

第三，實踐總結。學校本身也是教育治理的主戰場，是教育治理主要的實踐檢驗場所?？梢詧猿忠詥栴}為導向，關注和跟進教育治理一線中的重大社會現實問題，以相關前沿理論為指引，及時在開展教育治理試點基礎上推廣使用?？梢詧猿掷碚撆c實踐相結合，系統地及時總結教育治理改革實踐中的經驗教訓，不斷探索完善教育治理的模式、途徑和方法，不斷提升教育治理的能力和水平。

教育治理中教育第三部門主要發展進路。目前，我國教育第三部門整體上還處于發展完善之中，力量相對還比較羸弱，社會的信任度不高，影響力不夠，特別是其應有的責任感、獨立性和專業性還有很大的提升空間。

第一，明確定位，主動融入。和學校一樣，教育第三部門也要切實轉變觀念，需要重新界定和審視自己在教育治理中的作用和功能，明確自身應有的權利和應盡的義務，明確與政府等其他教育治理主體之間的平等關系，立足自身定位積極參與公共事務治理。要主動加強自身建設，發揮主觀能動性、積極性和創新精神，強化自治與自律，強化自身的社會責任，進一步增強責任感和使命感，主動融入教育治理的實踐之中。

第二，增強獨立性。教育治理謀求各主體的獨立自主，平等共贏，相對超然的地位才能體現獨立，才能更好發揮相互制衡的作用。教育第三部門要堅持自下而上按民主原則組建，減少對政府主體的依賴，主動從政府體制中剝離出來，尋求人員、經費等的獨立自主，確保自身在教育治理體系中獨立超然的自主法人地位。要堅持去行政化，主動與市場經濟相適應、相契合、相接軌，積極發掘和響應市場需求，獨立自主開展工作，以靈活性和回應性增強自身的生存發展能力。

第三，提高專業性。有為才有位，教育第三部門要在教育治理中有所作用，不僅需要參與熱情，更需要參與能力。在教育治理的框架下，教育第三部門需要加強自身能力建設，逐步走進舞臺的中央，主動積極、廣泛深度參與教育公共事務，改善服務質量，增強專業性和履職能力，提高公正性、服務效率和競爭力，進一步提升自身應對教育公共事務的資源、能力和水平，發揮更多更大的作用和功能，形成自己的比較優勢和影響力，謀求政府、社會等的認可認同，以良好的信譽取信于民。

教育治理是一個系統工程，是一場改革創新，需要立足于治理和教育治理的定義，厘清當前我國客觀現實背景下教育治理主體、客體、目標和方式四個關鍵要素和現實困境，依托教育治理中政府、學校和教育第三部門等主要主體積極主動參與，發揮自身優勢，協調合作，實現合力，推動教育治理在觀念、文化、制度和保障等的變遷，進一步推進和深化我國的教育治理，踐行和實現黨的十八屆三中全會所提出的“治理體系和治理能力的現代化”。

（作者分別為成都師范學院講師，成都師范學院副教授；本文系國家社科基金重點項目“城鎮化背景下我國義務教育綜合治理研究”階段性成果，項目編號：14AGL017）

【注釋】

①全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》，牛津大學出版社，1995年，第23頁。

②褚宏啟：“教育治理：以共治求善治”，《教育研究》，2014年第10期，第4頁。

③俞可平：“治理與善治引論”，《馬克思主義與現實》，1999年第5期，第38頁。

④［英］鮑勃·杰索普：“治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述”，《國際社會科學》（中文版），1999年第2期，第41頁。

責編 /王坤娜