【摘要】現今澳門博彩業管理體制改革仍處于過渡時期。文章以澳門博彩監管的體制為研究對象，從法律框架、批給制度、博彩稅征收機制和監管機構等方面，對其進行了簡要回顧和分析，指出了賭權開放后澳門博彩監管制度存在的問題，并借鑒美國博彩監管的成功經驗，對澳門博彩監管體制改革提出對策和建議。

【關鍵詞】博彩業　賭權開放　監管體制　改革

【中圖分類號】C931.2 　　 　　　【文獻標識碼】A

賭權開放，結束了澳門博彩近70年的壟斷專營時期。作為澳門博彩制度的再造工程，賭權開放不僅是制度上的“翻新”，也是一次經濟發展的持續高漲期。博彩產業規模的急遽擴大對博彩體制提出了新的要求，澳門舊時代的博彩監管體制不再適應新的博彩市場環境，監管體制上的諸多問題和矛盾逐漸顯露，反過來又制約了博彩業的可持續發展。本文通過指出澳門博彩監管制度存在的問題，并借鑒國際成功博彩監管經驗，為澳門博彩監管體制的改革提供對策和建議。

澳門現行博彩監管體制概況

澳門博彩監管的法律框架。2001年，澳門政府以澳娛公司賭牌到期為契機，實行賭權多元化，并制定了相關的法律條文：第16/2001號法規《娛樂場幸運博彩經營法律制度》中，對批給數量、批給期限、稅收，博彩公司及中介人業務等都作出了規定；第26/2001號行政法規主要是對博彩公司進行的法律規范，其中對參與競投公司和承批公司的適當資格及財力作出嚴格規定；2002年制定的《從事娛樂場幸運博彩中介業務的資格及規則》這一法規，又對持牌中介人之適當資格、準入機制、持續監管和履行義務等，做出了更加具體的規定；2003年，澳門政府出臺的第34/2003號行政法規中，把博彩監察協調局的性質、職能和機構設置等，以法律形式明確下來。①這些法律法規構成賭權開放以來澳門博彩監管的基本框架。

博彩經營批給制度。“批給”，實際上是一種以博彩公司為單位頒發營業執照的監管制度，也稱之為“賭牌”，就其法律性質來說，就是“專營權”。澳門博彩經營批給制度的特點有以下三點：

第一，對賭牌數目有規定，對賭場數量沒有規定。第16/2001號法律第七條明確規定：賭牌數量至多為三個。盡管澳門政府對賭牌數目有限制，但對每一個博彩公司可在澳門開設的賭場數量并沒有法律上的規定。

第二，對承批公司的批給期限作出了限制。參照第16/2001號法律第十三條第三款的規定：批給期限最多不超過20年，但合同到期后，可經行政長官批示延長5年期限。

第三，以行政合同的形式授予博彩經營權。澳門政府擁有博彩業的經營權，各博彩公司只是政府的委托人，這種“委托監管”關系就是通過合同的形式授予的。

博彩稅征收體制。稅收是博彩監管的中心環節，任何一個法域的博彩監管體系的首要功能是要保證把稅收上來。澳門在1982年以前實行包稅制，即博彩公司根據合約向政府繳納固定的賭稅額，這時的博彩監管機構只是財政局下面的一個很小部門。然而，隨著賭場收入的不斷增加，葡澳政府不滿于拿定額賭稅，在1982年，改為實行比例稅制。該稅制按博彩企業的毛收入征稅，實行的是一種“上門點稅”的征收方式。它的主要特征是：政府派巡視員到賭場全天監督賭場內部的財務情況，在此基礎上，政府再派“點錢隊”到博彩公司的集中點算地點監督點算每天的賭場贏錢額，由此算出應繳納稅額。這種“上門點稅”的征收方式，有效避免了逃漏稅現象。

澳門博彩監管機構的設立。澳門特區政府涉及博彩監管的機構主要有三個：

一是博彩監察協調局。該局負責監管博彩企業的日常經營活動是否合法、合規，是博彩監管的主要機構。博彩監察協調局屬經濟財政范疇，受經濟財政司司長的領導。

二是司法警察局。該局享有博彩場所罪案的專屬權限，具有司法性質。司法警察局內設有博彩及經濟罪案調查廳，其下又設博彩罪案調查處，博彩罪案的預防及調查由該部門負責。

三是博彩委員會。該委員會是為2001年后實行新的博彩經營政策而設的，屬于一個政策咨詢機構。第38/2010號行政長官批示將其職責明確為：“為未來博彩業的發展和管理做出研究，并制定有關政策和建議。”

澳門博彩監管體制存在的問題

賭權開放給澳門博彩業帶來了新的西方賭業的經營管理理念，從這點來看，它是新的；然而，這種“開放”又是不徹底的，它仍是在政府主導下的、有限制的相對開放，這便不可避免地保留或繼承了壟斷時期的諸多制度遺產，從這點來說，它又太老了。舊傳統與新環境的交替，使澳門博彩監管制度存在的問題日益突出。

首先，舊的“專營批給”制度導致博彩監管存在真空。賭權開放后，原則上在專營時期形成的一整套博彩專營制度都應該在法律上進行重構，但澳門政府卻選擇了沿襲舊的法律框架。每家承批公司與政府簽訂的合同內容、法律性質、監管職能也與專營時期基本相同，實質上只是把原來由一家博彩公司獨占的專營權分割給了六家公司，但是，由一個企業變為一個博彩市場后，原來的“二掌柜”角色在多家競爭的環境下不起作用了，“委托監管”關系也隨之消失。②于是，政府原來賦予“二掌柜”的那部分監管職能，則空置起來，它既不能由六家中的一家單獨管理，也不能由六家分管，這個部分的監管責任，只能由特區政府來接手。但從賭權開放以來貴賓廳惡性競爭衍生一系列問題可以看出，特區政府仍需加大對這一市場的監管力度。

其次，二元化財產權體制阻礙了澳門賭業產權交易市場的建設。澳門傳統的批給制度下隱藏的另一個問題就是二元化的賭場財產權體制。在專營公司與政府簽訂的批給合同中，只涉及到關于賭場業務范圍內的合約。而對于同一座賭場大樓，除了經營賭場業務外，同時還經營著酒店、會展、餐飲等非賭服務業，這便形成了“一樓兩產”下的財產權分配制度：賭場大樓中涉及賭場經營部分的歸政府所有，涉及酒店、餐飲等非賭服務業歸承批公司所有，政府再以行政合同的形式授予賭場經營權，合約到期后，政府再收回土地所有權和大樓中關于賭場業務范圍的所有權。這種公私共有的財產權體制使博彩公司在激烈的競爭中，缺乏一個更為自由的市場退出機制。

一個自由健全的博彩市場，包括博彩經營市場和賭場大樓產權交易市場兩部分。③而該制度使得承批公司在進行賭場大樓的買賣交易時失去了自主權。當博彩公司出現財務困難時，承批公司既不能以大樓作抵押來籌集資金，也不能賣掉大樓償債以自保，最后，不得不由政府出面接管賭場部分的經營。因此，完善現行的賭場財產權體制，建設更加自由靈活的市場退出機制，是深化博彩體制改革的重要環節。

再次，博彩監管機構各部門職能分散。縱觀世界其他國家的博彩法區，其博彩監管的各項職能大都集中在專門的博彩監管機構中。所謂“各項監管職能”包括，政府對賭場（老板）的監管、對賭場員工的監管、對賭客的監管三大方面。然而，澳門政府并沒有把博彩監管的各職能完全統一到這一專門的博彩監管機構之中。在澳門，博彩監管職能相對分散，如博彩監察協調局負責賭場及賭場老板的監管，司法警察局負責賭場員工及賭客犯罪調查，廉政公署負責賭場員工貪污等。其中，作為澳門博彩監管的主要機構，博監局既沒有博彩罪案的調查權，也沒有執法權，該權力卻賦予了司法警察局。澳門這種三家分管的體制，不僅增加了監管成本，還不利于各部門之間相互溝通和配合。例如，一個賭場洗錢犯罪案就同時涉及賭場、賭場員工和賭客三方，如果這種情況發生在澳門，法律訴訟程序就會變得非常復雜。博監局負責抓賭場，廉署負責抓員工，司法警察負責抓賭客（洗錢者）。分頭起訴，一案變三案，大大降低了監管效率。因此，建立一個集各項監管職能于一體的監管機構，實行一家獨管具有十分重要的意義。

最后，博彩稅征收成本大。收稅是博彩監管的核心內容，比例稅的實行為賭業監管中博彩稅的征收帶來了考驗。比例稅是以博彩毛收入為課征對象，博彩毛收入在理論上就是博彩企業的“銷售收入”，即博彩企業向賭客銷售“下注權”而得的銷售收入。然而，與一般的產品銷售額不同，博彩業的“銷售額”，是靠著在每一張賭臺、每一個環節、每一個步驟的點、記、算而統計出來的。一個賭場從其賭臺上一天贏了多少錢，是一個在賭臺、小銀行、點錢屋等每一個地方，在莊荷換班、加彩、返彩等每一個環節，認真點算的總和。這意味著，為了保證博彩稅完整的征收，每一個地方每一個環節都需要監管。在澳門博彩稅實行“上門點稅”的征收機制下，澳門博彩監管機構不得不需要大量的賭場巡視員和“點錢隊”，征稅成本大大增加。

澳門博彩業監管體制改革的構想

賭權開放引發了產業組織、產業結構和產業規模的變化；反過來，產業的變化又會向政府的進一步變化提出要求。④筆者借鑒美國博彩監管的成功經驗，提出澳門博彩監管體制改革的對策和建議，該改革將是一個包含博彩執照制度、賭場財產權制度、監管機構設置征以及稅機制等一系列配套措施。

第一，實行博彩營業執照制度的改革，由“一家一照”制改為“一間一照”制。目前，國際上通用的是按每一間賭場來頒發執照的，實行的是“一間一照”制。而澳門的賭場執照是按照每一家博彩公司來頒發的，即“一家一照”制，這種獨特的博彩發牌模式只限制了賭牌的數目，并沒有對每張牌照可經營賭場的數目做出限制，使得承批公司可以將賭場數量無限擴張。這里借鑒國際上通用的“一間一照”發牌模式，并結合其自身特點加以改善，以適應澳門博彩環境。首先通過立法形式明確規定“賭牌數目至多為六個”，再列明“每家持牌公司設立賭場時，每間賭場需申領一個獨立的牌照”。政府更可對每家持牌公司可以申領獨立牌照的數量作出限制，這種在原有“大牌照”的形式下實行的“一間一照”制具有以下幾方面優勢：其一，通過立法明確規定賭牌批給數量為六個，從法律上消除了以前“轉批給”帶來的“正牌副牌”問題；其二，政府便于控制賭場發展的數目；其三，賭場監管更加方便，如當一家博彩公司旗下的某間賭場出現違規時，只是該間賭場的執照被吊銷，對持有牌照者所經營的其他賭場沒有影響。“一間一照”制的實行，將為后面博彩稅征收機制、賭場財產所有權的改革奠定制度基礎。

第二，“一間一照”制與賭場財產所有權改革相結合。“一間一照”制的建立，應當與賭場財產所有權的改革結合起來，改變澳門目前這種“一樓兩產”下賭場產權交易困難的尷尬境地。澳門政府可以通過設計一種合理的作價機制，把賭場大樓里賭場部分的所有權和土地所有權，賣斷給博彩公司，在此基礎上，按照國際通行的做法明確規定賭場的退場機制。經過改革，“一間一照”制與一元財產所有權制相結合，便可在制度上形成“進場不易退場易”⑤的制度效果，也就是說博彩公司要開設新賭場，必須經過政府的嚴格審批，但博彩公司卻有充分的權利決定關閉自己下屬的某一間或某幾間賭場，牌照持有者具有賭場大樓交易的充分自主權。博彩公司之間可以買賣賭場大樓，賭場執照隨賭場所有權的變化而作廢，新的所有者（買方）須向政府申請新執照。

第三，加強博彩監督機構的獨立性，統一博彩監管的各項職能。首先，把博彩監察協調局從經濟財政司下獨立出來，對博彩委員會負責，形成一個兩層式監管架構。美國內華達州博彩監管機構是主要是博彩委員會和博彩控制局。這里的博彩委員會與澳門博彩委員會在職權上截然不同，內華達州博彩委員會具有經營執照的最終審批權，博彩控制局為日常行政機構，類似于澳門的博監局，博彩控制局對博彩委員會負責。⑥這里可以借鑒內華達州博彩委員會的經驗，通過法律規范，賦予博彩委員會更多的職權，博彩監察協調局從財政司下獨立出來，直接向博彩委員會負責。

其次，把分散到不同部門中的博彩監管職能集中在一個專門的博彩監管機構中。美國內華達博彩控制局下設有一個執法廳，就博彩違法犯罪方面進行調查，并且有權逮捕博彩犯罪，執法廳的工作人員實際上擔當了賭場警察的角色。而澳門博監局下并沒有這樣的一個部門，博彩犯罪的調查權和執法權在司法警察局。因此，借鑒美國內華達州的集權模式，把澳門司法警察局下設的博彩罪案調查處統一在澳門博彩監管協調局下，使澳門的博彩監管局各職能集中在一個機構中，這種一家獨管制避免了多個部門之間的沖突，利于協調和提高效率。

第四，實行與“內部控制”相結合的坐等報稅制。美國實行的是與“內部控制”會計制度相結合的賭場報稅制，該制度通過博彩委員會制作一種標準報稅表，并發給各間賭場，賭場按政府的要求填報上個月的收入和應繳稅額，政府不必每天派巡視員到賭場去點算它的實際收入，一月一報，每月繳費。與澳門外部控制為主的“點稅制”相比，這種征稅方式最大的好處就是降低征稅成本。澳門在借鑒美國這一征稅方法時，必須具備以下兩個條件：一是“一間一照”的執照管理方法，是實行坐等報稅制的制度條件；二是在“一間一照”的基礎上，還必須建立賭場的“內部控制”制度，即各納稅賭場根據政府要求的標準而建立的一套內部會計制度。目前，澳門博彩監管局已經制作了一個類似于內化州的“內部控制標準”的文件—《內部監控基本程序》，可見，澳門已經在著手“內部控制標準”的制定了。但問題是如果澳門政府始終不實行坐等報稅制而堅持“上門點稅”，則《內部監控基本程序》的實施便會流于形式。

結語

現今澳門博彩業管理體制改革仍處于過渡時期，專營制這個最大的制度遺產給澳門博彩監管制度帶來了新的考驗。澳門博彩的執照制度、財產權制度、征稅機制以及博彩監管機構等，都需要通過加強博彩立法進行一系列的配套改革，促進澳門博彩可持續發展。美國有著世界上最成熟的博彩監管體制，其成功經驗是值得澳門學習和借鑒的，但是，澳門與美國無論在政治制度還是文化背景上都存在差異，所以，澳門在借鑒美國經驗的同時，還需要解決好與本土實際相結合的問題。

（作者分別為武漢科技大學文法與經濟學院教授、博士生導師，武漢科技大學文法與經濟學院碩士研究生）

【注釋】

①王長斌：《澳門博彩立法要論》，北京：人民出版社，2012年，第74~75頁。

②李郇，雷強：“博彩專營權改革應關注的幾個問題—論澳門賭權開放”，《學術研究》，2001年第7期，第41~42頁。

③王五一：“繁榮與矛盾：澳門賭權開放十周年回望”，《廣東社會科學》，2012年第4期，第116頁。

④關萬寧：“發展旅游業澳門特區政府所扮演的重要角色”，《澳門理工學報》，2006年第1期，第22~28頁。

⑤王五一：《博彩經濟學》，北京：人民出版社，2011年，第195頁。

⑥呂開顏：“淺析美國博彩監管制度”，《“21世紀的公共管理：機遇與挑戰”國際學術研討會》，2008年，第3~4頁。

責編 /許國榮（實習）