中國政法大學法學院教授 郎佩娟
【摘要】在政府系統，容錯糾錯機制是指：當政府官員因改革創新、主動作為而出現過錯時，政府系統要有容受和糾正這類過錯的制度機制，以鼓勵改革創新和行政有為。在肯定容錯糾錯正當性的同時，也要看到容錯糾錯機制適用的風險。文章在討論容錯糾錯機制價值的基礎上，分析了容錯糾錯機制的可能風險，提出了對風險實施管控的路徑。
【關鍵詞】容錯糾錯機制 改革創新 風險 管控
【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A
十二屆全國人大四次會議《政府工作報告》在“加強政府自身建設，提高施政能力和服務水平”題目下，提出“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。這是我國首次在中央政府工作報告中提出健全容錯糾錯機制。在這里，“容”有容受、容諒、容耐的意思。在政府系統，容錯糾錯機制是指：當政府官員因改革創新、主動作為而出現過錯時，政府系統要有容受和糾正這類過錯的制度機制，以鼓勵改革創新和行政有為。在肯定容錯糾錯正當性的同時，也要看到容錯糾錯機制適用的風險。本文在討論容錯糾錯機制價值的基礎上，分析了容錯糾錯機制的可能風險，提出了對風險實施管控的路徑。
容錯糾錯機制提出的兩大背景及價值
背景一，改革創新。改革創新是本屆黨中央和中央政府全力推進的大業。這可以通過兩個歷史文件加以證實。第一個是2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第二個是2015年《中共中央 國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》。為什么黨中央和中央政府如此重視改革創新？因為“綜合國力競爭說到底是創新的競爭”①，要提高我國的綜合國力，推動國家和民族向前發展，就要“深入實施創新驅動發展戰略，推動科技創新、產業創新、企業創新、市場創新、產品創新、業態創新、管理創新等，加快形成以創新為主要引領和支撐的經濟體系和發展模式”。②改革創新是一種價值追求，更是提高綜合國力和惠及國人的必由之路。但是，任何改革創新都有一定的風險，容錯糾錯機制的價值之一就是為改革創新提供保障，保護改革創新者的積極性。因為，不保護改革創新者的積極性，改革創新也就失去了原動力。
背景二，革除庸政懶政怠政。從嚴治黨、建立責任政府是本屆黨中央和中央政府堅定不移的目標。2014年12月，習近平總書記在江蘇調研時首次將“四個全面”并提，形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局。全面從嚴治黨治政旨在加強執政黨自身建設，建設人民滿意的廉潔政府。但是，一段時期以來，一些黨政官員把從嚴治黨治政與“做事”相關聯，認為做事就可能出事，出事就可能被查處問責，因此“只要不出事，寧愿不做事”，黨政機關出現庸政懶政怠政式腐敗。實際上，從嚴治黨治政與官員做事是兩個問題，做事不必然導致出事，出事也不必然導致被查處問責。但是，做事確有出錯的可能，如果出錯后不問青紅皂白一律查處問責，不利于保護有責任心、有擔當、積極做事的官員。因此，容錯糾錯機制的另一價值就是有效保護認真負責履職做事官員的積極性，使之不因認真負責履職做事而動輒得咎。
容錯糾錯機制的可能風險
從社會規律看，由于社會生活紛繁復雜，任何制度機制或者公共政策的推出都可能是雙刃劍，容錯糾錯機制也不例外。也就是說，容錯糾錯機制可能存在一些風險，這些風險包括過錯本身的風險和容錯糾錯機制的適用風險。
過錯本身的風險。從容錯糾錯機制提出的背景看，改革創新和行政有為是該機制適用的主要領域。改革創新的本義就是做前人沒有做過的事，這的確不能保證每個改革創新之舉都正確、都成功，因而要允許先行先試，允許過錯失誤。但是，過錯畢竟是過錯。如果這個過錯足夠大，就會引發一系列風險，包括政治風險、經濟風險、社會風險、個人風險和道德風險等。
政治風險在國際法上多被定義為“不可抗力”，例如戰爭、政局變動、恐怖主義等。在我國，改革創新舉措不至引發大的政治風險，但改革創新舉措失誤而引發局部社會安全事件卻是可能的。經濟風險包括個人財產風險、企業經濟風險、社會經濟風險、國家經濟風險等，改革創新舉措失誤而導致經濟風險是可能的。社會風險根植于社會問題，表現形式紛繁復雜，改革創新舉措失誤可能引發社會風險，例如犯罪、黑社會活動等。個人風險是個人遭受損失的可能性，例如疾病、事故、家庭變故等。個人風險產生的原因多種多樣，包括非理性原因、基本知識原因、信息面原因、生理心理原因、自然原因、社會原因等。前四個原因屬于個人內在原因，與改革創新舉措無關，最后一個原因屬于社會風險對個體的不利影響，與改革創新舉措失誤相關。前四個原因屬于個人內在原因，與改革創新舉措無關，最后一個原因屬于社會風險對個體的不利影響，與改革創新舉措失誤相關。道德風險是指道德行為的不確定性，這種不確定性既可以是個體行為引發的個體道德風險，也可以是社會政策引起的社會道德風險。前者的防范基于個體自律，與改革創新舉措無關，后者則與改革創新舉措失誤有關。
容錯糾錯機制的適用風險。容錯糾錯機制的適用與決策追責制存在一定的緊張關系。如前所述，容錯糾錯機制適用的主要領域是改革創新和行政有為。在程序上，無論是改革創新還是行政有為，都要“先決策，后行動”，絕不能搞頭腦發熱和臨時動議。據此，容錯糾錯機制的實質是容許決策失誤。但是，決策追責制是近些年來我國政治、行政改革力推的舉措，意在將行政責任追究覆蓋到包括決策、執行在內的全部行政活動，建立責任政府。
有關決策追責制的權威性文件：一是中國共產黨十八大報告，提出要“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度”；二是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任”；三是中共中央 國務院《法治政府建設實施綱要（2015~2020年）》，提出要“嚴格決策責任追究。決策機關應當跟蹤決策執行情況和實施效果，根據實際需要進行重大行政決策后評估。健全并嚴格實施重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的黨紀政紀和法律責任”。這些權威性文件釋放出的明顯信號是：決策失誤也是要被追責的，尤其是要對決策嚴重失誤、重大決策失誤進行追責，甚至是責任倒查、終身追責。
問題在于，既要容許決策失誤，又要實行決策追責制，兩者的關系到底如何處理？兩者關系處理得好，會形成制度互補，提高我國決策科學化、民主化、法治化程度，并減少決策失誤；兩者關系處理不好，可能導致該容許的決策失誤未被容許，不該容許的決策失誤被容許；該追責的決策失誤未被追責，不該追責的決策失誤被追責，這樣反而會降低決策民主化、科學化、法治化程度，同時可能導致更多的決策遲緩。
為了解決上述問題，必須化解容錯糾錯機制與決策追責制的緊張關系。如果說容錯糾錯機制的實質是容許決策失誤，則健全容錯糾錯機制的實質就是完善決策追責制，其方向就是建立決策免責制，為改革創新和行政有為預留出口，辟出空間。
容錯糾錯機制適用風險管控
分析容錯糾錯機制可能風險的目的是規避風險，而規避風險就需要進行風險管控。通過風險管控，使容錯糾錯機制的價值真正得以實現。風險管控的路徑很多，本文主要從兩方面進行討論。
為容錯糾錯機制設限。設限是指為容錯糾錯機制的適用設定限度，厘清哪些決策失誤可以容，哪些決策失誤不能容。由于社會生活復雜和行政決策領域寬泛，要一一列舉出哪些決策失誤可以容是不科學、不實用的。比較可行的方法是規定負面清單，即規定哪些決策失誤不能容，對列入負面清單的決策失誤追究責任，對未列入負面清單的決策失誤一般不追究責任。對此問題，本文僅作一些粗線條的討論。
第一，決策嚴重失誤不能容錯。決策嚴重失誤是從失誤程度角度劃分的追責標準。按照這一標準，決策嚴重失誤要被追責。但是，什么是嚴重失誤，什么是不嚴重失誤，目前學界和實務界并未形成共識，也并未提出統一的判斷標準。總體而言，決策失誤程度與風險等級呈正相關性，即決策失誤愈嚴重，風險等級就愈高。當然，對風險等級的評估也帶有主觀性，不同的人、從不同的角度、使用不同的分析技術所作出的評估都可能不一樣。解決這個問題的方法就是在可能的基礎上達成最低限度的共識，得出各種意見之間的最大公約數，這個最大公約數就是“共存”，即共同的安全與存在。共存的內容主要有三，一是個體生命、健康的保障；二是社會共同體的存續，包括公共安全、社會發展必須的物質基礎、環境安全等，三是國家共同體的安全與存續（國家安全）。結論是，如果決策損害了共存，則證明決策有嚴重失誤，這種決策失誤不能被容錯。
第二，重大決策失誤不能容錯。重大決策失誤是從決策涉及面、決策涉及利益的角度劃分的追責標準。按照這一標準，涉及面大、涉及利益帶有根本性的決策失誤要被追責。目前，學界對什么是重大決策多有討論。從增加法律可操作性的角度，法學界多主張在成文法中對重大決策作列舉性規定。實際情況是，我國有不少地方立法對重大決策的概念和事項作了界定。結論是，重大決策失誤會損害為數眾多人的根本利益，這種決策失誤不能被容錯。
第三，不經法定程序作出重大決策不能容錯。不經法定程序作出重大決策是從決策程序角度劃分的追責標準。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出了作出重大決策的五個程序，即公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定。在重大決策作出過程中，這五個程序一個都不能少，少了就要被追責。適用這一標準追責，追責要同時沿兩個方向進行。一是沿決策行為的方向，對不經法定程序作出重大決策的決策者實行問責。二是沿重大決策的方向，如果該重大決策尚未執行，則該重大決策不能執行，需要啟動程序補正；如果該重大決策正在執行，則執行過程應當中止，經決策評估后再決定是繼續執行還是終止執行；如果該重大決策已執行完畢并導致損害性后果，則應當啟動責任倒查機制。以程序是否合法作為決策追責的標準，操作起來相對容易。因為，在許多時候，重大決策的內容是否正確在短時間內是無法判斷的，需經歷史周期的檢驗，但重大決策的制定程序是否合法很容易判斷。為了以程序正義保證決策民主化、科學化，凡不經法定程序作出重大決策的行為都不能容許，都要被追究行政責任，從而使決策者養成遵守決策法定程序的自覺，尤其是重大決策不能搞“拍腦瓜”式決策。
為容錯糾錯機制配置系統制度。容錯糾錯機制對于鼓勵創新和行政有為確有存在的必要。但是，過錯畢竟是過錯，有過錯就可能引發風險，損害信賴利益，降低政府公信力。這就是說，容錯糾錯機制不能沒有，也不能不用，但是要少用，少用某種程度上意味著必須減少決策失誤。因此，只有將容錯糾錯機制與減少決策失誤制度配套使用，才能體現出制度的科學性和完整性。改革開放以來，學界（尤其是政策科學）和實務界對如何減少決策失誤有諸多討論，并達成諸多共識，認為減少決策失誤的主要路徑有三：一是在決策制定階段嚴守決策制定的法定程序，包括“決策風險評估程序”；二是重大決策或者創新性決策在實施前進行小范圍試驗，根據試驗效果確定決策走向；三是決策執行后進行跟蹤評估，視評估結論進行決策調整。
其一，決策風險評估制度。決策風險評估制度是近些年來為適應決策科學化和應對突發事件的要求而推出的一項制度。決策風險評估是指運用各種分析工具對決策可能存在的政治風險、經濟風險、社會風險、環境風險等進行評價預測，并根據預測結論對可能引發的風險采取必要的防范措施，將決策風險降至最小。當前，我國經濟下行壓力增大，在這樣的經濟走勢下，多年累積的社會問題，例如公權力失范、社會分配不公、道德缺失、食品安全危機、環境污染等社會問題可能加劇，引發社會風險的壓力也隨之加大。因此，政府決策必須進行全面而充分的風險評估。
其二，決策小范圍試驗制度。重大決策或者創新性決策在大范圍實施前，務必要進行小范圍試驗。不經小范圍試驗而直接在大范圍實施，一旦決策失誤，將會使整個社會遭受不可逆轉的巨大損失。在這方面，我國從中央到地方都已有嘗試，且效果良好。例如，中國共產黨十八屆三中全會明確提出對造成生態環境損害的責任者實行嚴格賠償制度。為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年12月3日發布《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，確定了改革試點工作和試行時間表。從2015年至2017年在全國部分省份試點，2018年開始在全國試行，2020年力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。這一制度的建立對于生態環境損害修復和加快推進生態文明建設具有重大意義。
其三，重大決策后評估制度。重大決策后評估是指跟蹤決策執行情況和實施效果，并根據決策執行的具體情況對原決策作出修正、完善或者終止執行等處理。目前，我國一些地方政府或者政府部門已開始進行重大決策后評估實踐。例如，貴州省地礦局2014年開始推行重大決策后評估制度，重點評估全局基礎設施建設、投融資、礦業開發、對外合作等方面的重大項目。評估由專業機構獨立進行，分為準備、實施、報告三個階段，內容主要包括項目成本與效益、近期效果和長遠影響、實施過程中存在的問題、問題原因分析等。評估報告是決策修正、暫緩執行或者停止執行的重要依據。重大決策后評估制度根據決策執行效果進行決策調整，針對性強，符合實踐論，不失為一項內容科學、行之有效的制度。
【注釋】
①②習近平總書記2015年5月27日在華東7省市黨委主要負責同志座談會上的講話。
責編/王坤娜
