【摘要】受現代農業自身的特點與實踐中項目制運作邏輯及扶持政策獎補標準的影響，當前現代農業發展中呈現出“政府主導、資本主體”的特征。地方政府在推進現代農業發展的實踐中，應深化對農業多功能和小規模農業優勢的認識，降低小農直接參與現代農業的門檻，完善農產品基地建設的發展機制，做好工商資本的合法權益保護工作。

【關鍵詞】現代農業　政府主導　資本主體　蘇北地區

【中圖分類號】F303.3　　　　  　【文獻標識碼】A

與工業化、城鎮化相比，我國農業現代化建設明顯滯后，成為影響現代化建設的障礙。為此，大力發展現代農業，推進農業現代化建設，構建新型農業經營體系，成為近年來中央和地方各級政府，尤其是欠發達地區地方政府的重要工作議題。在此過程中，蘇北地區的現代農業發展既具有鮮明的地方特點，又具有一定的普遍性，其發展歷程和經驗可以為欠發達地區提供借鑒。

蘇北現代農業發展現狀

蘇北是江蘇北部地區的簡稱，下轄鹽城、淮安、連云港、宿遷、徐州五個地級市。蘇北地區經濟基礎相對薄弱，傳統農業大市的特征明顯。近年來，蘇北各地抓住國家加大對“三農”投入的機遇，積極推進現代農業發展，取得了顯著成效。一是加大農業基礎設施建設和農業科技投入力度，農業生產基礎條件持續改善，農業機械化水平和糧食生產能力穩步提升，糧食生產實現“十二連增”；二是以發展高效農業為抓手，立足本地資源，強力推進農業產業化建設，初步形成了各具區域特色的主導產業和優勢產業；三是大力發展和培育各類新型農業經營主體，并以此為載體推進農業社會化服務體系建設，在促進農業增效和農民增收方面取得了積極成效。然而從發展過程看，蘇北現代農業發展所取得的最顯著成效當屬農業產業化建設。在地方政府和農業經營主體的共同努力下，蘇北各地在龍頭企業、主導產業和農產品基地三大農業產業化基本要素建設方面取得了跨越式發展，農業產業發展普遍經歷和正在經歷著一場從無到有、從小到大的歷史性轉變。

以宿遷市為例，截止2013年，通過內培外引，中糧、雨潤、瑞克斯旺等一大批國內外知名龍頭企業相繼在宿遷落戶投產，蘇北花卉、金水集團、大江木業等本土龍頭企業先后成功通過國家和省級農業產業化重點龍頭企業認定。全市縣級以上龍頭企業410家，其中國家級4家、省級24家、市級129家，年銷售收入億元以上企業55家。依托龍頭企業，宿豫肉雞、沭陽花木、泗洪螃蟹、泗陽楊樹等各具地方特色的現代農業產業優勢日益彰顯。從總體上看，當前蘇北現代農業發展已初具規模，初步構建了農業現代化發展的平臺。

現代農業發展的特征及內在邏輯

發展現代農業是當前農村改革發展的內在要求，作為檢驗現代農業發展最終成效的基本原則，各類新型農業經營主體理應成為現代農業發展的主導力量，廣大農民則是建設現代農業和實現農業現代化的主體力量。然而蘇北的實踐表明，地方政府占據著主導地位，各類工商資本成為重要主體。這一現象的出現有其自身的內在邏輯，其形成是多因素共同作用、相互疊加的結果，這既源自現代農業自身的內在特點，又是欠發達地區普遍面臨的共性問題，還有現行推進政策及行政體制方面的諸多因素。接下來，文章將分別從理論和實踐兩個層面展開探討。

理論層面。從現代農業的內在特點看，與傳統農業相比，現代農業具有生產手段現代化、技術手段現代化、管理方式現代化、經營體制現代化等多方面的特點，但其核心特點可以概括為兩個方面：一是資本密集；二是組織化程度高。從參與現代農業建設的相關利益主體的角度看，現代農業資本密集和組織化程度高的特點對欠發達地區的農民而言，除少數專業大戶外，大多數小農并不具備足夠的資本實力直接參與現代農業建設。而20世紀80年代家庭聯產承包責任制推行后客觀上導致的農村去組織化，使得我國農業一直面臨“小生產與大市場”之間的矛盾，并且大量的實踐表明，寄希望于農民自身實現自我的重新組織化也是不現實的。因此，普通小農難以擔當其發展現代農業的重任。

從農業產業形成與發展的角度看，在資本過剩和買方市場的今天，即便專業大戶具有一定的資本實力參與現代農業建設，但相對于現代農業產業所需的巨大資本而言，專業大戶依然缺乏足夠的組織動員能力，從而無法承擔引領產業發展的任務。對于工商資本而言，其具備足夠的實力和強大的組織能力，在現代農業發展中具有先天的絕對優勢，因此其成為發展主體具有內在必然性。然而對于欠發達地區而言，往往本地的相關農業產業發展并不充分，即便工商資本有投資意向，但由于受到未來發展的預期不明確、信息不對稱等因素影響，通常難以轉化為真實的投資。因此，在農業產業化發展的初始階段，往往需要地方政府這只看得見的手對工商資本介入現代農業發揮直接的引導作用。同時，由于小農、專業大戶、工商資本等相關利益主體很難自發、有序地形成一個發展整體，政府還必須扮演相關利益主體的協調者、指揮者等角色，以實現農業資源的優化整合。

實踐層面。在實踐中，各級政府通常采用“項目扶持”這一具有典型“項目制”動員方式的激勵手段，以鼓勵相關利益主體參與現代農業發展。財政扶持資金的注入可以在一定程度上化解普通小農參與現代農業發展面臨資本不足的困境，然而實踐中項目制本身的運作邏輯和扶持政策的獎補標準依舊將大量小農拒之門外。

就項目扶持本身而言，其核心機制在于政府用分配和獎補資金的手段來調動項目參與者的積極性。在明確項目目標的前提下，通過申報、審批、監督、運作、驗收等一系列過程，促使項目目標的達成。由于項目運作過程中還可以引起一定程度的競爭以及上下層的互動，從而成為現代農業發展的一個有效機制。然而在實踐中，項目制很容易成為自身的終極目標，在當前人們的主要價值觀已經變為逐利本身、政府仍然掌控龐大的權力以及官僚體制的可怕管制和形式主義習性的背景下，項目制所實際遵循的是逐利價值觀下所形成的權錢結合邏輯①。顯然，這不是資本和信息匱乏的小農所能勝任的。

從地方政府扶持現代農業發展制定的各類獎補申報標準看，規模化是參與項目的基本要求。以2012年江蘇省補助申報標準為例，現代農業的補助資金主要針對高效設施農業。以設施園藝基地項目為例，申報條件要求“規模集中連片，其中鋼架大棚連片100畝以上，蘇式日光溫室和食用菌菇房連片50畝以上”，這意味著，面對規模上的要求，大多數普通農戶無法邁入這一門檻，因而也就無法直接參與現代農業的建設。在現行政府考評體制下，基層政府通常在省定獎補申報條件的基礎上進一步擴大規?；囊?，以便在上級政府的現場視察中亮出成績和在同級政府的評比中取得好名次。顯然，基層政府的這一行為進一步加大了普通小農參與現代農業的難度。

從理論上講，盡管農戶還可以通過合作的方式，比如組建專業合作社，然后以合作社的名義申請獎補資金，但現實中則因合作的成本過高，通常僅限于理論上的可能。因此，這些政策對普通農戶而言難以產生有效的激勵作用，最終直接參與其中的往往是專業大戶和工商資本，普通農戶只能以務工的方式間接參與。值得一提的是，現實中也確有以合作社、家庭農場等經營主體身份建設的現代農業項目，但如果認真觀察則不難發現，多數項目背后都有資本的影子，并且通常是一個項目承載著數個經營主體的身份。有鑒于此，地方政府主導、工商資本為主體便在上述系列因素的共同作用下成為今天現代農業發展的現實。

現代農業發展中的主要問題及原因分析

地方政府對小規模農業的優點認識不充分。伴隨我國現代化進程的不斷推進，作為農村土地制度重大創新的家庭聯產承包責任制在農業現代化的發展過程中暴露出越來越多的問題，而土地經營規模狹小則被普遍認為是問題的主要根源，小農也成為落后的代名詞。相應地，規模越大越進步，規模越大生產力水平越高等觀點被廣泛接受，并成為指導各級政府制定相關政策的重要依據。在推進現代農業發展的實踐中，于是便出現規模化經營成為當前各級地方政府主要政策導向的局面。毫無疑問，當前一家一戶小規模分散經營的方式確實阻礙了現代農業的發展，但小農經營亦有它的優點，比如經營靈活、不計勞動報酬、監督成本低等，這些都是規模農業無法比擬的。并且大量的實踐亦表明，在蔬菜等勞動密集型的農業生產領域，與規模農業相比，小農的經營效率反而更高。在蔬菜產業的調研中，一個經常遇到的現象是，與工商資本主導的連片鋼架大棚的蔬菜生產相比，由于設備成本低、農民不計勞動報酬等因素，由個體農戶經營的簡易竹木或鋼架大棚生產的蔬菜效益更高。經過近幾年的實踐，蔬菜大棚的投資者們已經開始意識到這個問題，但為數不少的項目為時已晚，最終深陷失敗的困境。

農產品基地建設和運作機制有待進一步完善。在農業產業化鏈條中最具組織能力的龍頭企業到位后，基地建設是確保整個產業鏈條能否良性運作的關鍵。目前，現代農業發展面臨的最大瓶頸是基地建設問題，但問題的關鍵主要不在于基地的數量，而是已建成的不少基地不能順利運轉，發揮不了應有的作用。從目前的基地建設情況看，多數基地是由小微工商資本投資興建的。這是因為普通農戶參與基地建設的門檻過高，在現行慣常采取的招商引資考核一票否決的機制下，地方政府通常會招引到大量沒有相關從業經驗的小微工商資本參與基地建設，待工商資本完成基地建設、并經項目部門驗收拿到補貼后，地方政府的目標任務便已完成?？陀^地講，這能夠在短期內快速解決普通農戶因資本不足而無法進行基地建設的問題，然而至于基地建成之后如何進行經營運作，以及運作的結果如何，則已不是地方政府的職責范圍。事實上，在現有制度框架下，地方政府無從也無法對基地的運作進行干預和控制。

以工商資本為代表的土地承租方的合法權益保護亟待加強。由于國家和社會長期以來對“三農”的索取，農民一直處于弱勢地位。承認農民的弱勢地位無可厚非，但一味地強調農民的弱勢而無視當前的農村階層分化，則容易忽視以工商資本為代表的規模土地承包方的合法權益保護。

以宿遷市D鎮農村土地流轉，W農業項目建設為例，根據風險保證金制度，2013年4月客商將330畝土地流轉款一次性支付給村民，根據合同，6月份小麥收割完成后客商進行項目建設。然而在此過程中由于不時出現村民阻撓，其中一個村8月份才將土地交付客商使用，另外一個村至今仍未交付。從處理的過程看，這些對土地出租進行阻撓的農民，并非因為土地流轉價格低，而多是因為村里以前的遺留問題，想借此機會解決。上述情況使得地方政府束手無策，即便明確知道個別村民純粹出于故意，但在維穩壓力下，卻無從應對，最終結果便是由投資者承擔損失。調研表明，類似這種情況并不少見。因此，在對待資本下鄉這個問題上需要將上述現象一并考量，方不失為客觀的評價。

促進現代農業進一步發展的對策

第一，充分認識小規模農業的現實意義，降低小農直接參與現代農業發展的門檻。當前，中國的農業正處于大規模非農就業、人口自然增長減慢和農業生產結構轉型三大歷史性變遷帶來的歷史契機中，以市場化的兼種植－養殖小規模家庭農業具有廣闊的發展空間②。地方政府在制定政策時，應充分認識以農戶為基本單位的小規模農業所具有的先天優勢，以此為基礎調整和構建現代農業發展的新思路，創新體制機制，降低普通農戶參與現代農業發展的門檻。一是創新現代農業發展機制，將具有發展現代農業需求的農戶組織起來，以成立專業合作社或土地股份合作社，或者以村集體經濟組織的名義建設現代農業設施，然后以此為載體，充分發揮合作組織在統一經營層次上的組織、協調等職能。二是調整現代農業獎補政策，根據不同類型農業對勞動力需求的不同，以及農戶自身資本實力現狀，確定進行獎補的適度規模，從而降低農戶參與現代農業的規模要求。特別是那些勞動密集型的農業產業，更應該鼓勵和引導普通農戶作為設施農業的投資主體參與其中。

第二，立足現代農業產業可持續發展，完善農產品基地建設的發展機制。完善現代農業發展考核機制，提高對現代農業發展的質量考核要求，做到質量與數量并重。為此，一是在基地建設方面，改進制度安排，加強過程管理，使地方政府能夠全程監控基地的運作。作為一種有效的控制手段，可以在總量標準不變的條件下，延長項目補貼發放周期，增加發放次數，如規定項目竣工并投產達到一定次數或規模后方可獲得全部補貼。這就能夠從過程上加強對基地的監控和指導，一方面促使那些沒有規模農業從業經驗的工商資本在實踐中積累經驗，最終走向良性運轉的道路；另一方面還可以從源頭遏制相關投資主體因看重項目補貼而盲目投資農業的傾向。二是逐漸改變當前政府推動現代農業發展的著力點，將更多的精力從推進生產轉向為生產提供綜合配套服務，尤其是農業生產技術指導和農產品的銷售渠道建設上來。三是在繼續做好農超對接的同時，鼓勵城市居民組建消費合作社，直接與農產品生產基地對接，實現農產品生產和消費的在地化。

第三，切實做好工商資本的合法權益保護工作。在現代農業發展過程中，農民土地的合法權益理應保障，但如何保障以工商資本為代表的土地承租方的權益是一個非常值得探討的問題。現代農業發展的歷史與現狀表明，以工商資本為代表的投資者在現代農業發展過程中發揮了不可替代的重要作用，彌補了普通農戶資本不足的困境。因此，在農業現代化的推進過程中，地方政府在做好服務的同時，要敢于依法依規對故意阻礙或干擾現代農業發展的無理、非法等行為予以嚴厲打擊，對推進現代農業發展工作不力、玩忽職守的行政人員、農村基層黨組織的主要干部進行嚴肅問責，以切實保障工商資本的合法權益。從工商資本的角度，應當認識到作為外部主體進入農村投資創業需要與當地農民建立良好治理的重要性和復雜性，這其中，尤為重要的是要充分發揮信任、互惠、有效溝通、聲譽機制等關系治理方式在構建良好組織治理機制的功能。

（作者分別為宿遷學院法政學院副教授，宿遷學院法政學院講師；本文系江蘇省社科基金“大力發展蘇北現代農業研究”和江蘇高校“青藍工程”資助基金（2012）的部分研究成果，項目編號：12XZB026）

【注釋】

①黃宗智，龔為綱，高原：“‘項目制’的運作機制和效果是‘合理化’嗎？”，《開放時代》，2014年第5期，第143~159頁。

②黃宗智，彭玉生：“三大歷史性變遷的交匯與中國小規模農業的前景”，《中國社會科學》，2007年第4期，第74~88頁。

責編 /許國榮（實習）