【摘要】地方財政與金融雖然性質不同，但都對一個地區的經濟發展發揮著不可忽視的重要作用，二者相互補充。當然，二者存在缺位與越位的問題，也成為阻礙經濟發展的不利因素。應該采取措施，促進地區經濟平穩健康發展，轉變政府職能以及調整財政與金融“歸位”，這樣才能保證產業結構調整背景下地方財政與金融的和諧發展關系。

【關鍵詞】產業結構調整　地方財政　金融　發展關系　建議

【中圖分類號】D92　　　 　　　【文獻標識碼】A

產業結構調整背景下的地方財政與金融發展概述

地方財政概述。地方財政是國家財政的重要組成部分，是各級地方政府為實現政府職能，參與社會產品和國民收入分配所形成的分配關系，它體現的是地方政府與所屬或所轄區內企業、事業單位，社會、組織、居民之間以及各級政府之間的分配關系。一直以來，地方政府積極運用地方財政發展當地經濟，而地方財政在當地的經濟發展中也發揮了作用。當然，地方財政的職能并非是一成不變的，其隨著經濟的發展變化而變化。1978年改革開放以來，中央賦予地方更多的自主權，地方政府一改計劃經濟時期萎靡消極的姿態，主動出擊，根據地方發展情況和經濟水平實行多種體制機制，積極投入地方財政發展經濟，一時間，地方經濟出現了繁榮景象，但同時也嚴重影響中央財政對地方的宏觀調控。1994年開始，中央全面實行分稅制體制改革，將原本屬于地方財政支柱的消費稅、增值稅和所得稅劃分為中央收入和共享收入，采取稅收返還的形式保證地方利益。這一舉措保證了中央財政的宏觀調控，但是分稅制改革將部分地方財政大權上交至中央，削弱了地方政府的自主權，而且地方主要財源上交國庫，增加了地方財政的風險和困境。

地方金融發展概述。廣義來講，金融是一種經濟活動，一般指貨幣的發行、流通和回籠，貸款的發放和收回，存款的存入和提取，匯兌的往來等。金融所包含的種類有很多，主要的有銀行、證券、基金、保險、信托等。對地方金融來說，銀行是重要的組成部分，包括農村信用社、城市商業銀行、國有銀行等。近年來，隨著地方經濟的發展，金融機構業務和職能不斷變遷，對地方金融也產生了不小的影響。例如，農村信用社成立之初屬于國家銀行的附屬機構，2003年國務院頒布《深化農村信用社改革試點方案》，農村合作社逐漸擺脫了與國家銀行的隸屬關系，地方政府對農村信用社的控制也逐漸縮小，農村信用社開始以股權結構的方式吸收股金，結合地方實際因地制宜地發揮金融作用。再如，城市商業銀行屬于地方股份制性質，地方政府是最大股東，銀行的一大部分金融資本是用來為地方財政服務的，這是城市商業銀行發揮金融作用的主要表現。

地方財政與金融的職能交叉。地方財政與地方金融并不是兩個獨立的職能主體，二者相輔相成，職能相互交叉，在農村信用社、城市商業銀行等地方金融改革過程中，這種職能交叉在維護地方金融穩定方面，在支持三農、中小企業等薄弱環節和民生方面，在地方財政與金融促進經濟結構調整方面都能夠體現出來①。近年來，由于地方經濟結構調整，地方財政需要對市場進行調控，但是由于地方財力有限，市場調控中很大一部分由地方金融承擔下來，在地方政府的干預下發揮職能，促進經濟結構調整，一定程度上緩解了地區發展的產需矛盾。在地方金融的改革過程中，某些地方的農村信用社等比較依賴于地方行政手段進行增資擴股，這給地方財政干預地方金融提供了契機。但是另一方面，地方財政對金融的干預導致了金融改革過程中的行政色彩濃厚，市場的主導作用沒有完全發揮出來。同時，因為歷史原因，地方財政一時難以轉變思路，對國有企業采取幫扶的態度，而忽視了那些有發展潛力和市場前景的高新技術產業，一定程度上制約了地方經濟的發展。

產業結構調整下地方財政與金融發展的關系

地方財政與金融的關系分析。第一，具有高度關聯性。改革開放以來，社會主義市場經濟占據主導地位，政府對經濟的干預力度下降，只注重宏觀調控，而放寬了市場經濟的監管，因此地方政府財政收入占國家財政收入的比例相對下降，地方政府財政收入與支出不平衡甚至出現入不敷出的窘境。為了緩解因此帶來的財政壓力，地方政府開始將目光投向地方金融業，希望借助

金融的力量來緩解財政壓力，扭轉入不敷出的局面。從這一點來說，地方財政能力下降與金融能力上升呈正相關關系，也即，如果一個地區的金融業發展迅速，那么該地區的政府財政也會收支平衡，甚至收大于支，反之亦然。也就是說，用強化的金融能力來彌補弱化的地方財政能力，因此財政與金融是資金配置中相互補充的關系，具有高度的關聯性。

第二，財政穩定是前提。高風險性可以說是金融的最大特征，金融的投資環境是否安全也是關系到地方金融能否健康發展的重要因素。金融機構一旦發生風險，就會產生連鎖反應，整個地區甚至是全國、全世界范圍內的相關金融機構都會受到波及，1997年的東南亞金融危機至今仍歷歷在目，其波及范圍之廣、影響程度之大幾乎無人能及。那么，如果出現金融風險，單靠金融系統本身的能力是遠遠不能夠化解危機的，這時候就需要地方財政介入調解，運用政府調控手段有效遏制金融風險。所以說，地方財政是金融發展的前提，是地方經濟穩定的保證，金融一旦出現危機，地方財政會立即采取行動，力爭將金融風險降到最低，特別是在金融機構改革過程中，農村信用社或者銀行都會出現很多死賬壞賬爛帳，給地方的金融穩定帶來嚴重的威脅，這時的地方財政就發揮了顯著的作用，幫助金融機構解決困境，穩定金融市場。

第三，金融發展是保障。評估一個地區的經濟發展水平，該地區的金融發展是必備評估因素之一，金融系統的發展水平往往能夠代表該地區的財政收支水平。在產業結構調整的大背景下，分稅制實施以來，地方財政屢現入不敷出的困境，金融產業擔負起部分地方財政應承擔的職責，將部分金融產值轉移到地方財政中去，協助財政為地方經濟發揮作用，平衡收支，穩固經濟發展水平。目前，刺激居民消費，活躍市場經濟是提高地區經濟發展水平的有效手段，而通常來說，提高銀行儲備金率或者降低銀行存款利率是刺激居民消費的常見措施，這也是金融業保證地區經濟發展所作出的貢獻。所以說，金融發展是地方財政的保障，在目前產業結構調整一時無法改變的大背景下，地區財政在很長時間內還要依靠金融業的發展來平衡收支，以保證該地區的經濟穩定發展。

目前地方財政與金融存在的問題。第一，地方財政缺位與越位并存產業結構調整下地方財政自身無力平衡收支，只能借助地方金融的力量調控地區經濟發展。因為有了金融的扶持，一些地方政府熱衷于投資大項目、建設形象工程，因此產生了大量貸款。但是一旦投資的項目失敗產生負收益，那么這些貸款就成為不良貸款，巨額貸款導致地方政府負債累累，又無能力償還，一直靠借債還債，形成一個死循環，財政缺位導致地區更加貧窮。金融為了彌補財政缺位而過度發揮作用，形成金融越位。同時，農村信用社在改革過程中，更多的依賴于地方政府的行政干預進行增資，而且地方政府在當地金融機構中占據“大頭”，很大程度上影響了金融機構的自主發展，出現財政越位的現象。地方財政的缺位與越位并存，同時財政與金融無法平衡，一方面影響地區財政的主導地位，另一方面也嚴重影響地方金融的可持續發展，對于地方的經濟社會發展也產生不利影響。

第二，地方金融缺位。地區金融發展是地區財政的保障，金融機構得到地區政府扶持而得到發展，相應的也會為地區提供金融服務，補足地區財政的責任缺陷。但是在一些經濟發展相對落后的地區，一些金融機構只愿意吸取存款得到發展，卻并不愿意提供金融服務，這就造成了金融缺位的現象。金融缺位導致資金由貧困地區流向發達地區，發達地區的金融供給明顯過剩，貧困地區的金融供給明顯不足，這種金融服務恰恰相反的現象導致貧困地區越來越貧困，發達地區越來越發達，最直接的后果是導致地區發展不平衡，嚴重者影響社會的平衡與穩定。同時，地區的金融缺位往往會制約地區的財政發展，兩者相互制約，對地區經濟的可持續發展產生嚴重的負面影響。

地方財政與金融和諧發展重要意義。第一，有利于支持地方經濟社會發展。地區財政與金融和諧發展可以理解為兩者互幫互助，在地區金融機構面臨改革重組時，單靠自身力量無法完成，可請求地方政府介入，運用行政手段來掌控改革的方向，有效解決改革過程中面臨的阻礙。而且，金融機構也可以依靠地方政府金融進行融資、借貸等，依賴政府的力量來促進自身的穩定發展。另一方面，在產業結構調整大背景下，地區財政因為自負盈虧，收入大幅度減少，一時難以承擔地區經濟發展所需要的支出。這時，就需要金融提供服務，幫助地區財政承擔發展重任，緩解地區財政困境。地區財政因為有了金融的支持而不會因為巨額負債陷入絕境，比如地方政府可以運用金融力量有針對性的投資項目，利用這些開發性的項目賺取收益，促進資金實現合理有效的配置和循環，利用綜合收益還貸，即將收益所得歸還金融，這樣資金“來于金融還于金融”，既緩解了財政壓力、提高了財政能力，也促進了經濟發展、增強了經濟實力，同時也穩定了金融市場，可謂一舉三得。

第二，有利于地區的基礎設施建設。一個地區的基礎設施建設決定了該地區的居民生活水平和質量，而一個地區的財政和金融又決定了基礎設施建設情況。同樣是在產業結構調整背景下，地方財政能力有限，投入到地方基礎設施建設上的資金有限，不能保證地方居民的生活質量，成為制約基礎設施建設的瓶頸。而如果地方財政扶持本地金融發展，金融反過來為地方財政服務，為地方財政提供大量資金投入地方基礎設施建設，這樣，地區的面貌將煥然一新。完善的基礎設施建設又催生出一批新興項目，這些項目經過上市、收益，資金又流回到金融業中，如此形成一個資金的良性循環，不僅地區的基礎設施建設得到修復和完善，而且地方財政也發揮了該發揮的職能，地方金融也在建設過程中得到收益和發展。由此可見，一個地區的財政與金融如果能夠和諧發展，那么將會受到雙贏的結果。

第三，有利于建設健康穩定的金融體系。②隨著時代的發展，農村信用社、城市商業銀行以及國有銀行都需要進行改革和重組來尋求新的發展商機，以便應對瞬息萬變的金融挑戰。地區財政在這些金融機構的改革中發揮了無可替代的作用，可以說沒有地區財政的參與調控，金融機構本身無法完成質的轉變。地區財政與金融的和諧發展是建設健康穩定金融體系的前提和保證，地區財政可以以身作則，從金融機構貸款投資，出臺一系列政策鼓勵人們存款或借貸，為金融業的發展提供一切可以提供的有利條件，并成為金融體系中的重要支持力量。同時，金融機構也要把握地區財政提供的良好契機，注意引導社會資金投入金融發展之中，形成開發性金融、政策性金融、商業性金融以及民間金融多種金融形式并存的市場格局。運用地區集中起來的資金流來發展金融，促進金融，從而保證了一個良性循環模式，對于建設健康穩定的地區金融體系發揮了重要的作用。

地方財政與金融和諧發展相關建議

促進地區經濟平穩較快發展，努力達到地區財政收支平衡。產業結構調整大背景下地方財政收入大大減少，因此在發揮公共服務方面所承擔的壓力相應增加，這樣就會造成地區財政收入與支出產生不平衡現象，嚴重影響地區的經濟發展。地方政府要想平衡財政收支除了借助地方金融的力量，還可以在促進地區經濟發展上下功夫。比如頒布一些利于經濟穩定快速發展的措施等。這些措施可以幫助地區的經濟平穩快速發展，經濟發展水平提高了，地區的經濟產值儲備也會相應上升，從而充實地區財政金庫，減輕地區財政的債務壓力，以達到財政收支平衡的目的。

加快地方政府職能轉變，建立具有約束力的舉債機制。社會主義市場經濟下，政府與市場的關系更加微妙，原則上來說，政府對市場經濟的宏觀調控力度相比計劃經濟時期大大降低。但是在實際操作中政府與市場的界限卻并不十分明顯，可以說政府承擔了一些本不該承擔的事項，這大大增加了財政支出的壓力，對政府與地方經濟發展都很不利。所以應該加快轉變政府職能，明確政府與市場的界限，從一般性競爭性領域及時退出，轉向投入公共服務領域，真正使地方政府轉變為“服務型”政府，從根本上杜絕在財政與金融中出現的缺位和越位現象，使得地方財政與金融各歸其位、各司其職、和諧發展。

分稅制體制下，地方政府既要保證投入地方經濟建設的力度，也要平衡財政收支，一定規模的舉債是必然選擇，地方政府可以對一些利于地區發展的項目進行投資，這就需要地方政府向金融機構貸款，這也是地方財政與金融相互扶持的重要表現。但是應當注意的是應該建立具有約束力的政府舉債機制，適當的政府舉債是允許的，可以促進地區經濟與金融的共同發展，如果政府舉債毫無節制，沒有根據當地的實際情況大量貸款投資建設大項目大工程，而且這些工程投資失敗，沒有獲得相應的收益，這樣政府因為無力償還而繼續貸款，數額會越來越大陷入死循環中，于金融與經濟發展不利。建立具有約束力的政府舉債機制，明確舉債法律規定，嚴格按照法律規定辦事，運用法律的強制約束力來規范政府舉債行為，將舉債額度控制在合理范圍內。同時，應該建立政府債務公開透明機制，提高地方財政透明度，讓地方政府職能在陽光下運行。

保證地區財政與金融“歸位”。地區財政與金融二者職能相互交叉，因此出現了缺位與越位的問題，嚴重影響地區經濟的發展。所以，各歸各位，各司其職是最好的選擇。首先，地區財政與金融的關系需要重新梳理和明確，政府可以對金融發展進行適當調控和干預，金融同樣可以分擔財政部分責任，緩解財政壓力，但是其中的“度”必須明確，不能越俎代庖，即政府不能直接辦金融，金融不能全部代替政府行使職能。其次，地方政府應該擺正在金融中的位置，不能把自己當成特殊顧客而要求獲得特權，金融機構也不應該把地方政府當做特殊顧客對待，要嚴格按照相應法律法規辦事，進行正常服務和交易。再次，地方政府要逐步將重點放在公共服務上來，著力對地區的基礎設施建設服務，尤其對地區的“三農”發展、中小企業發展加大扶持力度，將“服務型政府”理念切實落到實處。只有嚴格按照程序辦事，財政和金融才能真正“歸位”，在各司其職的同時相輔相成，共同為地區的經濟發展服務。

（作者單位：鄭州師范學院）

【注釋】

①董寧，鄭玉坤：“我國地方財政與金融關系研究”，《生產力研究》，2011年第4期。

②王力：“淺談地方財政與開發性金融的和諧發展”，《海南金融》，2006年第10期。

責編 /豐家衛（實習）