中國政法大學教授、博士后　王明杰 

中國政法大學研究生　尹 玖

【摘要】公務員是黨和國家政策法規的執行者、落實者，是保持經濟社會穩定發展的重要力量。公務員的管理既事關公務員個人的發展和潛能的發揮，更關系到國家的經濟社會發展大局、中華民族偉大復興的中國夢的實現。官員辭職倒逼公務員體制機制的完善，如何更好的對公務員進行管理是一個值得我們持續探究的重要課題。

【關鍵詞】公務員　管理體制　改革方向

【中圖分類號】D630                     【文獻標識碼】A

隨著社會價值的多元化，公務員辭職也是一種正常現象，甚至是一個好的現象，它表明“官本位”思想在弱化、淡化。公務員的離職現象釋放出幾個信號：一是要讓優秀的人才自由流動，為他們施展才能提供制度保障。無論在哪就業都是服務社會，職業沒有高低貴賤，只是社會分工的不同，這是社會進步的體現。二是公務員加班常常有，工資水平卻跟不上，再加上福利也有限，公務員的思想、信念、價值觀發生了動搖。三是國家應逐步嚴格規范公職人員的正常福利、工資待遇、資金發放等，增加剛性收入，確保各層級特別是基層公務員收入始終處于當地中等收入水平，才能留得住人才；公職人員也要樹立正確的福利觀，不能因為福利的取消而抱怨、消極怠工，要適應正常福利的新常態。因此，官員辭職（去私企等）不僅要倒逼公務員管理體制機制的完善，而且也應提高官員為黨分憂、為國奉獻、為民謀利的修養，用自己的實際行動去書寫公務員的人生。

目前公務員管理制度的問題和挑戰

中國公務員管理機制特點是在政府系統之內設置綜合性的公務員管理機構，負責制定政策，管理公務員的考試、錄用、培訓等方面。然而，我國目前的公務員管理制度并不完善，出現了很多新的問題和挑戰，主要表現在以下幾個方面：

考試錄用機制方面。一是報考設置不規范、不平等，以及報考的條件限制多。根據《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱公務員法）第二十一條規定，公務員考錄的適用范圍僅限于主任科員以下的非領導職務公務員，對于領導職務或者副處級以上非領導職務的公務員采用調任或交流的辦法，不必通過考試。這一點為不正之風提供了合法渠道，造成公務員準入門檻的不平等。其次，公務員考試存在著諸多限制，如國籍、戶籍、學歷、專業等限制，這些限制違反了《公務員法》中所強調的平等原則。二是現有的公務員考試錄用制度不利于選拔真正的優秀人才。在公務員考試報名中，經常會出現幾百人甚至上千人爭奪一個崗位的現象，在這些人當中不乏優秀的人才，但卻因為招錄人數過少而無法進入公務員系統。同時，也有一些道德低下的人借用他人身份信息假報名，造成幾百上千人爭奪一個崗位的假象以嚇退競爭對手，減少競爭，這不僅僅是道德問題，更是違法行為。為了進入公務員系統投機取巧，難以想象這種人真正進入公務員系統到底是“為人民服務”還是“為自己服務”。三是公務員考試制度不統一。目前，我國還沒有建立起統一的公務員考試制度，國考和省考的時間不統一，各地考試成績也不能相互承認，許多考生四處奔波，以及報各種公務員培訓班，增大了公務員考試的時間成本和物質成本，這樣并不利于招錄到優秀的公務員人才。四是考試方法與內容陳舊，缺乏科學性以及錄用過程中存在不公平現象。

培訓制度方面。一是培訓機構不健全。目前，在我國很多地方特別是基層，培訓機構仍然沒有建立起來，特別是很多地區對培訓工作不重視，導致沒有專職的培訓管理干部，沒有培訓綜合管理部門，這極其不利于培訓工作的正常開展，也不利于公務員從培訓當中真正學到新知識，提高業務素質。二是培訓教育管理不規范。由于我國培訓機構尚不健全，因此也沒有建立起一套完整的公務員培訓管理體系。首先是缺乏對各級公務員培訓的內容、目標、質量等的明確確定，對各行各業、各級各單位需要什么樣的人才，各類干部真正需要哪方面培訓，究竟應該達到什么水平，以及是否達到要求，沒有一套完整的預測和考核體系。其次是對培訓的管理不到位，過度強調自覺遵守紀律而缺乏監督，難以真正達到培訓效果。三是培訓缺乏激勵。培訓與實際使用的關系脫節，由于不完全或者沒有將公務員參加培訓的學習情況作為考核和任用干部的依據，也沒有相應的獎勵制度，使得公務員在培訓過程中往往被動地接受培訓，缺乏激勵和動力。這都在一定程度上限制了干部參加培訓教育的積極性，大大地影響了培訓的效果。

績效考核方面。一是績效考核指標模糊，針對性不強，考核結果趨同。

目前的公務員考核只是根據《公務員法》當中的“德、能、勤、績、廉”這五項基本標準，考核方法單一，缺乏對各個崗位的責、權、利的科學系統分析，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，結果有失客觀，績效考核的質量得不到保證。二是不重視績效考核的結果應用，獎懲不合理，缺乏持續有效的溝通。績效考核的反饋不足，考核結果與公務員的職位級別、福利待遇的關系不緊密，使得績效考核成為一種形式，無法成為公務員發展的依據。同時，考核的結果沒有及時與被考核者溝通，使得受考核者不能依據考核結果發現自己在工作中的問題，沒有發揮績效考核的作用。①三是注重定期考核而忽略平時考核。公務員考核分為平時考核與定期考核，由于平時考核沒有一整套完整和系統的考核方法，很多地區和部門都忽略了平時考核。但其實平時考核是公務員考核當中非常重要的一個環節，如果忽略平時考核而只注重定期考核，那么年度考核的結果并不能真正說明公務員的工作能力、工作量與工作成效，考核的結果不客觀、不真實、不準確。四是考核民主化、公開化的程度不高，缺乏外部監督。在公務員考核實踐當中，考核很少公開民主地進行，領導的評價在考核當中占有很重要的一部分，這就使得部分與領導關系走得近的人，即使在工作中沒有突出貢獻，也能得到較高評價與考核成績，這是一種極不公平的現象。同時，考核的外部監督不到位，使得考核的主觀主義色彩濃厚，無法體現考核的公平與民主。

公務員個人成長與激勵方面。一是晉升條件和晉升資格的設定缺乏針對性，不利于資源的優化配置。公務員的績效考核多半是定性考核，量化程度不夠，導致很多公務員用“形象工程”、“表面政績”來作為升遷籌碼。同時，交流制度不夠完善，主要體現在由下往上交流容易，由上往下交流困難；向條件好的單位或地區交流容易，向條件差的單位交流困難，難以實現資源的優化配置。二是晉升程序中形式主義嚴重，沒有做到真正的公平公正。職位空缺公布中缺乏科學的職位分析，難以確保真正的人職匹配。同時在晉升人選的提出方面，以領導推薦為主，公務員的主動性不夠，在公示的過程中，有不少地區把公示變成公告，缺乏有效便捷的意見反應渠道。三是公務員工資基數低，增長空間小。公務員的工資水平與整個社會的同等人才的平均工資相比并不高，并且公務員的工資增長與職級息息相關，不以工作努力，積極性高或者做出成績作為工資增長的依據，這大大降低了公務員的工作積極性，也不利于公務員隊伍的持續穩定。

公務員隊伍的穩定方面。能考上公務員的大都是受過高等教育且綜合素質較高的年輕人，對自己的事業和人生都抱有著較高期望。但入職后卻發現基層待遇較低、工作枯燥、職位晉升空間不大。因此有些人便選擇辭職，尋找新的出路。另外，在工作和生活中承受的責任壓力、家庭壓力、社會壓力等，使得年輕公務員容易產生煩躁、壓抑、憂慮等不良情緒，影響心理和諧，易造成公務員隊伍的不穩定。

公務員管理制度中存在問題的主要原因

考試錄用機制方面。一是公務員崗位供不應求。很多國人依然受“官本位”思想影響，認為官職在中國社會居各種職業之首，而且中國社會保障體制還處于初始狀態，唯有公務員保障健全，因此，對于許多具備資格條件的人來講，只要有機會，就一個都不放棄。這就使得報考公務員的考生越來越多，崗位競爭也越來越激烈，所以出題人只能出一些偏題怪題，借此把一部分考生拒絕在面試門外，由此導致了有些試題甚至與考查公務員的能力素質沒有任何關系，用人單位只是以此達到大幅淘汰應試者的目的。二是人治現象嚴重。由于目前我國的法制尚不健全，法治社會還沒有真正建立，而幾千年來的人治弊端在我國還沒有完全消散，“人治”仍相當嚴重。在公務員考試錄用方面，有權力的機關領導仍起重要作用，而法制的約束卻相對較少。同時，法律的不完善給部分不法考生以可乘之機，通過走關系、賄賂等手段進入公務員系統。

培訓制度方面。一是培訓經費不足。目前我國公務員的培訓經費主要是來自于財政撥款，然而財政撥款的數額對于開展現代化的培訓工作是遠遠不夠的。尤其是基層公務員的培訓設施已經培訓條件非常落后，其開展的培訓工作難以真正達到培訓目標，也難以滿足現代化公務員培訓的需要，再加上經費的缺失，難以保證優秀師資隊伍和良好的綜合管理，最終難以保障培訓中的獎教獎學和激勵機制。

二是培訓激勵機制不健全。一直以來，大多數地區沒有將公務員的培訓成績作為績效考核和晉升的依據，這大大削弱了公務員參加培訓的積極性，最終導致政府對培訓的不重視。這樣的培訓流于形式，沒有達到實質效果。同時在公務員隊伍當中還有一些錯誤的觀念，比如培訓就是休息，培訓就是福利，更有甚至認為培訓就是浪費時間，再加上實際上的培訓內容枯燥單調、一成不變，以及培訓方式方法的落后，更加使得部分干部對培訓產生抵觸情緒，最終培訓偏離了最初軌道，從長遠看這將影響政府行政效率以及服務能力的提升。

三是培訓評估機制不完善。在我國公務員培訓制度當中，培訓效果評估機制仍然不是培訓制度中的重要環節。對于公務員培訓機構，政府沒有嚴格的評估制度，也沒有相關的硬性指標和評估小組，目前公務員的培訓評估多是填寫培訓評估表，參加培訓總結會等形式，大部分培訓結構沒有對接受培訓的公務員進行培訓結果測驗，也不對培訓結果進行跟蹤調查，并沒有真正進行實質上的評估。然而公務員培訓效果的評估機制對于公務員的培訓積極性和培訓質量，以及培訓機構的專業化認真化程度有著相當重要的作用，培訓評估機制的不健全，給培訓結果和培訓質量帶來極大的負面影響，不僅制約了公務員的能力素質提升和行政效率，造成培訓質量的低下，同時還浪費了大量的培訓資源。

績效考核方面。一是考核缺乏系統性。目前，很多地區的機關仍然認為公務員的績效考核系統就是年初制定目標，年底考核，對績效考核沒有一個完整的認識，更不用說一些先進的考核方式了。沒有對績效考核進行系統化設計與分析的理念和意識，也沒有對績效考核的概念、程序、原則等進行深刻的研究。公務員考核沒有形成事前溝通，嚴格制定考核標準，考核實施，結果評價與分析，事后反饋與控制等一個完整的績效考核系統，這給被考核者造成了考核與考核結果不嚴肅的現象。

二是獎懲不合理。對評為優秀的公務員只進行物質獎勵和精神鼓勵，對于公務員長遠的發展沒有產生作用，導致“優秀公務員”出現輪流坐莊的情況。這不僅削弱了績效考核的意義，使得績效考核僅僅是一種形式，而且降低了干部群眾對公務員績效考核的認可度，對個人職業發展沒有任何作用。這種績效考核很難得到干部群眾的重視。同時從另一方面來說，考核對不稱職的公務員處理過于嚴厲，《公務員法》中關于公務員績效考核方面的內容規定：連續兩年考核被評為不稱職的，予以辭退，這樣的懲罰比行政處分更加嚴厲，讓部分公務員人心惶惶，同時這種懲罰執行起來也有相當大的阻力。最終這種獎懲不合理的現象會導致“平均主義”和“輪流坐莊”的現象更加嚴重，這種利益均沾的現象嚴重挫傷公務員的積極性，考核的激勵作用得不到發揮。

三是環境因素。公務員考核涉及到兩種環境—社會環境與工作環境。從社會環境來說，公務員的作風經常被社會上一些不良的風氣影響，比如自私、愛爭奪名利、從眾等心理等。從工作環境來說，形式主義的考核導致輪流坐莊，考核沒有達到真正效果，使得公務員根本不重視績效考核的工作，更不注重程序。在這種社會環境和工作環境的影響下，公務員的考核缺乏真實性、公平性，降低了公務員的工作積極性，從長遠來看不利于行政效率的提高。

晉升與工資激勵方面。一是公務員工資缺乏正常的增長機制。公務員工資收入與地區的經濟發展水平、物價水平、生活水平很不平衡，與企業相比，公務員的工資沒有正常的增長機制。公務員的工資收入與同等能力的企業職工的市場價位嚴重脫節，這就導致高端人才的工資收入低于平均的市場價位，工資的基數低與增速慢、增幅小是很多辭職公務員作出該選擇的重要原因。二是職位分類不合理，崗位評價不到位。科學的職位分類是公務員工資制度改革的重要前提。當前，由于缺乏科學系統的職位分類，職位設置不能體現一般與重要、政務與事務、行政與專業以及高層次與低層次等不同的職責差別，導致同工不同酬；工資待遇主要取決于職務晉升，職務終生制無法破除。三是晉升機制的運行過程中的監督缺位。中國傳統文化重“情”輕“法”，重“人治”輕“法治”。長久以來，由于法制的不健全，人治現象占主導地位，使得監督和懲罰機制不能有效發揮作用。監督機關缺乏足夠的權力，在用人失察產生嚴重后果后，懲罰制度又顯得不夠規范，從而導致人員晉升過程中出現的一些弊病屢禁不止。

公務員穩定方面。一是基層公務員環境艱苦、待遇差，這是基層公務員隊伍不穩定、流動大的主要原因。基層公務員長期為老百姓服務，瑣碎的事情比較多，公務繁忙，然而工作強度卻無法與待遇匹配，工資低，晉升困難，這些都導致基層公務員隊伍的及其不穩定。二是科層制結構讓部分公務員沒有發揮能力的空間，紛紛謀求出路。公務員晉升機制的不健全導致公務員晉升困難，很多公務員看不到自己的未來，又由于目前公務員系統里面“人治”大于“法治”，要想在體制內進步提升，就要花過多的精力去編織關系網，而在工作中就力不從心。這違背了一些胸懷大眾的公務員的初心，因此紛紛尋找出路，有可能引發公務員“辭職潮”。

公務員管理體制改革的方向

在分析上述問題原因以及閱讀大量的文獻資料特別是調研后，筆者認為公務員管理體制改革的方向，主要是以下幾個方面：

考試錄用方面。一是統一考試，建立公務員人才儲備制度。考生只需要錄入一次個人信息，各地區各部門就可以共享這些信息，建立統一的公務員資格考試就是考生在通過公務員資格考試之后，才能參加錄用考試，在錄用考試的時候更加注重專業知識和具體辦事能力及品性的檢測。同時我們要看到，現在的公務員考試中進入面試的考生有很多，但最終可能只錄用三分之一到四分之一的人，然而在面試中被淘汰的考生有相當一部分是非常優秀的，可以將他們納入人才庫中，建立公務員的人才儲備，這樣在招錄的過程當中就既可以從報考者當中選取，也可以從人才庫當中選取。二是提高筆試的科學性以及面試的專業性。筆試的科目和試題設置要

注重質量，提高針對性。面試當中要選拔出專業知識以及工作素質較高的面試官，提出科學性專業性的問題，選拔出真正需要的優秀人才。三是完善公務員錄用監督制度，提高錄用的公平性。建立完善的公務員考試錄用監督體系和巡視員制度，對命題、考試、面試、體檢每一個環節進行嚴格的監督，在考錄過程中違規的監考官和面試官直接取消其資格，構建多層次、多方位、全面的公務員考試錄用監督制度。

完善培訓制度。干部要認識到培訓的重要性與緊迫性，提高戰略眼光，清楚認識只有不斷學習新知識，不斷提高公務員的能力素質，才能更好地做好工作，打造服務型政府。增加培訓經費，保證培訓工作的正常開展。培訓是一項成本比較大的工作，需要充足的資金支持，才能形成優秀的培訓團隊與師資隊伍、先進的培訓設置，最終才能提高培訓的水平和質量。完善培訓監督制度。重視培訓效果的評價考核工作，打破“培訓與不培訓一個樣，培訓成績好壞一個樣”的現象，要對培訓綜合管理機構、師資隊伍、單位部門領導以及培訓對象進行多方位的全面監督，讓培訓達到預期目的。

建立嚴格的績效考評和激勵機制。第一，明確考核指標和考核內容，考核要有針對性。在根據德、能、勤、績、廉這五項標準的基礎上，將指標更加細化，對于不同的崗位，不同的職級，要有專門和具體的考核指標，這樣的績效考核才能更加有說服力，更加科學，也能夠達到良好的績效反饋與控制的效果。第二，定性考核與定量考核相結合，平時考核與定期考核相結合。在考核中要以定量考核為主、定性考核為輔，定量考核更加準確，能夠提高公務員的工作積極性。同時要注重平時考核，平時考核的結果要融合到定期考核的結果當中，可以避免形式主義，使考核更加客觀、公正。第三，重視考核的結果運用與反饋。將考核結果與公務員的獎懲、培訓、薪資、福利等緊密結合起來，建立與績效掛鉤的薪酬激勵機制，使考核結果達到真正的激勵和懲戒的作用。另外，還要將考核的結果及時反饋給被考核者，提出工作中的不足和建議，使公務員認識到自己工作中出現的問題，發現不足，并能夠及時改進，這不僅有利于公務員個人工作水平的提高，也有利于整體組織目標的實現。第四，加強對績效考核的監督，提高考核的公開化程度。不僅要加強內部監督，還要使公務員的考核過程和結果公開透明，強化社會公眾以及新聞媒體的外部監督作用。同時要建立和完善考核監控機制。主管部門要采取隨機抽查等形式，對各部門的考核工作進行監督檢查，并公布投訴電話。可以考慮借鑒國外的考核監督機制，一旦有不公平的事情發生，被考核者不但可以向上級或上級機關申訴，也可訴諸法律。

提高公務員薪酬福利，拓展成長空間，保持隊伍的穩定性。第一，完善公務員工資制度，提高基層公務員待遇。提高公務員現行職級工資標準，提高欠發達地區的津貼補貼，縮小地區間的差距，實行職務職級并行制度，打破干部成長天花板。進一步完善公務員工資正常增長機制，建立健全與經濟發展和物價變動相適應的公務員工資標準定期調整制度。第二，創新工資待遇渠道，改變職級設置激勵效果差的現狀。可以構建工資晉升制度，不讓職務和級別的晉升成為提高待遇的唯一標準，還可以適當調整工資構成結構的方式來解決基層公務員的待遇問題。如可以通過增加基層公務員的津貼、補貼和獎金的方式來解決基層公務員的待遇問題。第三，建立多崗位鍛煉的流動機制，使年輕公務員全面發展，不斷為其提供學習機會。規定年輕公務員在某一崗位任職滿一定年限必須轉崗，以崗位的變化帶動公務員求學的積極性，并使他們對基層工作有較為全面的了解和把握。探索實行“一主多輔”的鍛煉機制，在不影響本職工作的前提下，分期分批安排年輕公務員到縣直或區直部門限時掛職鍛煉，參與區域性重點工作，打牢他們從事基層工作的基礎。第四，建立唯德唯才的用人制度，為年輕公務員提供施展空間。目前機關的選人用人制度方面或多或少還存在著論資排輩的陳舊觀念，不利于年輕公務員的健康發展。一是省市各級機關每年拿出一定數量的領導崗位，專門面向基層選拔優秀年輕干部；二是被評為省市以上先進典型的基層優秀年輕干部，可以采取基層推薦、上級考察的方式選拔到上級黨政機關；三是適當增加基層的非領導職數和專業技術崗位，為年輕公務員提供更大施展空間②。另外，建立公務員淘汰機制，明確獎懲制度，提高行政效率。

健全公務員管理法律法規。目前，適用于公務員的相關法律法規只有2006年施行的《公務員法》，只是對公務員的基本管理進行的說明，而在行為倫理上并沒有過多的規定，以至于很多官員鉆法律的空子，貪污受賄，造成了嚴重后果。因此，必須完善我國公務員的法律法規，如美國有《政府行為道德法》、英國有《防止貪污法》，韓國有《公職員道德法》，我國也必須盡快建立起完善的公務員法律法規，讓我國的公務員管理有更加全面的法律依據，實現公務員管理的法制化。

（本文系王明杰教授主持的國家社科基金課題“我國高績效人力資源管理創新和科學體系評估研究”和石亞軍教授主持的國家社科基金重大課題“內涵式大部制改革視野下的政府職能根本轉變研究”的階段性研究成果，項目編號：13BZZ048，25513003）

【注釋】

①②王明杰：《領導人才素質測評與選拔機制研究》，北京：中國政法大學出版社，2013年。

責編/張曉