【摘要】自2011年下半年開始，寧夏自治區就開始了以平羅縣為典型代表的引導農民變市民的工作實踐。平羅縣引導農民變市民的實施方案主要包括農村退出與城市融入兩種機制，該縣引導農民變市民實踐是農民就地市民化的典范，其制度規定、經驗、啟示值得我國其他地區借鑒。

【關鍵詞】農民　市民化　寧夏

【中圖分類號】F291　　　　　　【文獻標識碼】A

我國目前正處于快速發展的城市化階段，城市化的核心是農民市民化。自2005年開始，天津市率先試點以“宅基地換房”方式將農民遷入小城鎮居住的改革。之后，重慶、北京、廣東、成都、嘉興、無錫也開始實行不同的農民變市民模式。

自2011年下半年開始，寧夏自治區以平羅縣等個別市縣為試點開始了引導農民變市民的實踐探索。引導農民變市民是統籌城鄉發展的的大變革，文章主要以寧夏農業大縣—平羅縣引導農民變市民的實踐為樣本展開思考。平羅縣總面積2251.6平方公里，耕地面積82.6萬畝，其中農民開墾種植的荒地40.2萬畝，總人口30萬人，農村人口大約20萬人。2011年8月1日，平羅縣出臺了《平羅縣推進農民向市民轉變的暫行辦法》，采取多項措施，促進農民向城鎮和非農產業有序轉移。

平羅縣引導農民變市民的現狀

農村退出機制。一是土地保障機制。2011年制定的《平羅縣推進農民向市民轉變的暫行辦法》規定，農民進城鎮落戶的，其土地承包經營權在第二輪承包期內不變，宅基地使用權不變。進城鎮落戶農民繼續享受種糧直補、農機農資綜合補貼等惠農政策。

二是退出補償機制。2013年修訂的《平羅縣推進農民向市民轉變的暫行辦法》規定，對進城鎮落戶農民自愿永久退出農村土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權，同時退出村集體經濟組織成員身份，按照《平羅縣農民集體土地和房屋產權自愿永久退出收儲暫行辦法》對其承包集體耕地和宅基地、房屋給予一次性補償。同時對村集體“三資”收益分配給予一次性補償。以后不再享受集體經濟組織“三資”收益分配和各類補貼。為保障退出承包地、宅基地、房屋的農民的利益，平羅縣人民政府出資設立土地和房屋產權退出收儲基金，用于先期墊付土地和房屋產權退出收儲補償金。村集體經濟組織暫無條件支付補償金，按照縣土地收儲基金管理辦法，可申請預借收儲周轉基金。

城市融入機制。一是放寬進城鎮農民落戶條件。凡在平羅縣縣城或小城鎮購買、繼承、受贈商品房并具有合法產權的農民及其共同居住的直系親屬，根據本人意愿可在城鎮落戶；凡具有平羅縣農業戶口，在平羅縣縣城或城鎮穩定就業和有穩定收入來源，租賃房屋居住，可根據本人意愿進城落戶；凡在平羅縣就業的農村籍大中專畢業生、農村籍義務兵，根據本人意愿可在縣城或小城鎮落戶；放寬“三投靠”遷移落戶條件，放寬贍養孤寡老人的遷移落戶條件。

二是促進就業機制。進城鎮落戶農民在就業培訓、失業登記、求職登記、困難家庭援助登記、職業介紹、權益保障等方面，與城市居民實行統一政策、統一服務。對進城鎮就業困難人員實行援助制度，在小額創業貸款、稅費減免等方面給予傾斜，在公益性崗位安置就業時，享受城鎮就業困難對象的同等待遇。

三是住房保障機制。進城落戶農民首次購買商品住宅房或二手商品住宅房，免收商品住房登記費、二手商品住宅房登記費，對首次購買90㎡以下新建商品住宅房或二手商品住宅房所繳納的契稅和印花稅，采取先征后補的方式憑完稅證可申請補助；對自愿放棄宅基地，自行處置農村房屋的進鎮落戶農民，在縣城、小城鎮、大社區首次購買90㎡以下商品住宅房，分別以每平方米50元、每平方米40元、每平方米30元的標準予以補貼；購買90㎡以上的房屋補貼減半；對同時永久退出農村“三權”的進城鎮落戶農民，每平方米再分別增加100元補貼。進城落戶農民符合條件，可優先申請“廉租房”、“經濟適用房”等城鎮保障性住房。

四是社會保障機制。2011年，寧夏在全國率先創建了“一制十二檔”統籌城鄉居民社會養老保險制度和“一制三檔”為核心的統籌城鄉居民基本醫療保險制度。在此基礎上，《平羅縣推進農民向市民轉變的暫行辦法》規定，對進城鎮落戶的農民，符合最低生活保障條件的，可申請享受城鎮居民最低生活保障待遇；進城鎮落戶的農民，其子女按規定在縣城（小城鎮）學校就近入學，學校不得加收政策規定之外的任何費用。進城落戶農民自落戶之日起，三年內執行農村居民生育政策。

從2011年8月《平羅縣推進農民向市民轉變的暫行辦法》出臺至2014年9月，平羅縣共有13220名農民轉變為市民，占平羅縣農民總數的5%左右。自2013年7月27日《平羅縣農民集體土地和房屋產權自愿永久退出收儲暫行辦法》出臺至2014年9月，平羅縣農民簽訂集體土地和房屋自愿和永久退出收儲協議930戶，共退出1896人，占由農民轉變的新市民總數的14%。

平羅縣引導農民變市民實踐的啟示

農民就地市民化模式值得提倡。寧夏平羅縣引導農民變市民實踐，是鼓勵和引導農民在戶籍地就近完成市民化，這是寧夏農民市民化的一種理性選擇。

首先，農民就地市民化由農民轉化的新市民生存壓力小。寧夏農民在寧夏縣域城鎮轉化為市民，在城市生活的成本較低。以房價為例，平羅縣城的房價要比首府銀川的房價低得多。此外，在小縣城生活，衣食住行各項開銷也比在大中城市要小得多。對于生存能力并不是太突出的農民來講，生活在縣域城鎮相比大中城市更加“安逸”。

其次，農民就地市民化一般不會加大小城市的承載壓力。農民市民化應與城市的承載力相適應。大量農民涌入城市，對于大中城市來講，可能會對城市的交通、供電、供水、環境、教育資源、社會管理等各個領域造成沖擊，甚至會讓城市不堪重負。然而對于小城市來講，一般不會出現這樣的問題，農民市民化恰恰是城市發展的契機。以平羅縣城為例，為適應農民市民化的發展，在城市建設方面，平羅縣城建成區面積由2005年的6.9平方公里擴大到20平方公里，每年新增商品房面積約70萬平方米。為適應城市的人口規模、產業發展方向和環境承載力，平羅縣統籌考慮城市的道路、公交、供排水、供氣、供熱、供電、污水處理、地下管網等基礎設施建設，加強生態文明建設，平羅縣城面貌煥然一新。優美的環境，舒適、便利的基礎設施，為農民進城創造了良好的宜居環境。

最后，農民就地市民化不會產生文化適應的難題。農民市民化意味著農民的生產方式、生活方式、價值觀念向城市居民轉變。一些學者的研究表明，盡管一些農民已進城居住，但由于生活習慣、價值觀念的差異，他們依然疏離于當地居民，無法真正融入城市社會。①而就地市民化則會減輕農民由農村熟人社會進入城市陌生人社會的這種不適。農民在戶籍地就近市民化，農民與城市居民在語言（方言）、習俗、觀念等方面大體相同，由于都是本地人，城鄉居民之間存在著千絲萬縷的聯系，農民容易融入城市社區，容易得到城市居民的認同。而遵守市場規則，與陌生人合作，文明誠信，遵紀守法，這些觀念也會在農民進城居住后受城市文化的影響在一點一滴的生產、生活細節中逐步形成。所以，就地市民化一般不會出現由農民轉化的新市民無法融入城市的困惑。

農民市民化需要工商業支撐。由農民轉化的新市民如果在城市就不了業，再失去土地，就有可能淪為“流民”或“貧民”，就會直接影響社會穩定。“國內外經驗表明，就業空間的加大、就業崗位的提供，取決于經濟的持續增長和產業結構的不斷演進。”②以平羅縣為例，近年來，該縣優化產業結構，增強工業化對就業的帶動作用，推動精細化工、多元合金、煤化工、裝備制造、生物制藥、農產品加工六大產業集群發展，培育發展了一批重點工業項目。平羅縣還加速發展第三產業，吉運西部物流基地、石嘴山國際建材城、沙湖水鎮等項目快速推進，服務業發展水平不斷提升。在第十一屆全國縣域經濟基本競爭力與科學發展評價中，平羅縣在西部872個縣市中排名第60位。在第十一、十二屆西部博覽會上平羅縣連續榮獲“中國西部最具投資潛力100個縣（市、區）”榮譽稱號。2013年，平羅縣榮獲新華社《半月談》舉辦的第四屆“品牌生活榜”2013年城市榜“十佳最具投資競爭力市縣”殊榮。經濟持續增長，才能為由農民轉化的新市民提供就業機會，使他們能夠在城市里“沉淀”下來，穩定生活。

農民市民化是涉及城鄉一體化的變革，需要經歷長期的過程。“農民市民化的最終目的和意義，不是讓所有農村人口都遷移到城市，而是要讓所有人口，無論居住在城市還是農村，都能享受現代文明生活；農民市民化的目標是在城鄉一體化基礎上最終消除城鄉差距。”③農民市民化不能僅著眼于城市社會，農村的發展與農民市民化息息相關。以平羅縣為例，2011年該縣被確定為全國首批24個農村改革試驗區之一，開展了一系列以農村土地經營管理制度為主要內容的改革試驗。平羅縣農村土地經營管理改革盤活了農村經濟，使農業向集約化、現代化發展。通過新型農業經營主體流轉農民土地，既增加了農民土地流轉收入，也使一部分農民從土地上解放出來，客觀上增加了農民市民化的對象。

從當前平羅縣引導農民變市民的實踐來看，農民進城打工的多，而轉化為市民的少；在由農民轉化的市民中，退出農村土地的也是少數人。鑒于農村土地的增值趨勢以及對城市生活的不自信，一些農民不愿意轉化為市民，還有一些農民仍在觀望。而讓農民帶著土地進城只是一種權宜之計。農民是否轉化為市民、是否退出農村土地，是他們基于預期效用和未來風險做出的理性選擇。從尊重農民意愿、保護農民利益出發，我們現階段只能采取漸進的農民市民化策略，允許并保護農民帶著土地進城，只能待時光流轉、事情變化、時機成熟時，才能解決這種不徹底的農民市民化問題。

對此，中央亦有著清醒的認識。2014年7月24日國務院公布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》強調“進城落戶農民是否有償退出‘三權’，應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意愿前提下開展試點。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。”故此，農民市民化是個長期過程，不可能一蹴而就，應該循序漸進。

平羅縣引導農民變市民實踐中需要關注的問題

農民市民化實踐的制度保障。目前我國農民市民化實踐主要由政策主導。這也是我國改革實驗的慣常做法。我國改革開放后的許多改革往往都是由政策推動，先在局部實驗，成功后再推向全國，以法律的形式予以確認。這種改革實驗有時會與當時的法律發生沖突，構成“良性”違法，甚至“良性”違憲。以寧夏平羅縣引導農民變市民的實踐為例，在農村的土地經營管理改革中，平羅縣將農村土地經營權流轉給企業，將農村土地承包經營權、流轉經營權和宅基地使用權抵押貸款，這些做法都是與現行法律相沖突的。這種政策與法律的沖突是平羅縣，甚至寧夏回族自治區層面無法解決的。

基層的改革者都盼望中央立法者能出臺法律，確認并保障其改革的合法性。但制定或修改法律是審慎的，中央立法者只有確信這種地方改革是成功的，才會下制定或修改相關法律的決心。所以，在改革過程中，動輒希望國家出臺法律保障改革正當性的想法有時是不現實的。如何解決這種難題，筆者以為，在中央立法者難以立即制定或修改法律的情況下，地方立法者可以嘗試在職權范圍內立法；如果地方立法者無權對該事項立法，則可由中央立法者發布具有法律性質的授權某地方進行改革的決議，這樣就避免了“良性”違法現象出現，等時機成熟再就該事項立法或修改法律。

各地農民市民化實踐的接續問題。當前我國各地均開展了引導農民變市民的實踐，但各地做法并不統一，且一直處于不斷變化之中。平羅縣農民就地市民化模式盡管值得提倡，但不可否認的是，農民市民化并非只是在封閉的某個地區實行，它注定會“溢出”該地區出現農民異地市民化的情形。如何與外部世界銜接，這是一個無法回避的問題。例如，平羅縣農民想在平羅縣以外的市縣或省轉化為市民，該農民在平羅縣農村的土地如何退出，平羅縣現行的引導農民變市民制度顯然沒有做出規定。所以，不同地區引導農民變市民實踐存在一個接續的問題。這就需要在農民市民化的過程中，某個地區、某個省區、甚至全國統籌規劃，做出統一規定。鑒于我國各地情況復雜，在某個地區、某個省區統一農民市民化制度尚可實現，在全國范圍內做出統一規定，恐怕時機還并不成熟。

在農民市民化過程中，要保障農民的各項合法權益。引導農民變市民實踐是政府主導的，政府應增強服務意識，權力驅動應讓位于權利保障。在農民退出農村和融入城市的各個環節，政府都要考慮到農民的切身利益，因勢利導，尊重農民的選擇，切忌出現農民“被市民化”的情況。比如，一些農民轉化為市民卻不愿意退出農村的土地，我們應尊重農民的意愿，土地對于這部分農民的城市生活客觀上也起著保障功能；對于轉化為市民并且愿意退出土地的農民，考慮到農村土地的增值趨勢，對這部分農民就要進行公正、足額的補償。

應關注解決農民市民化的后續問題。引導農民變市民，并不是將農民身份轉化為市民就萬事大吉。大量農民轉化為市民進入城市，必然會對城市和農村產生深刻的影響。政府要關注解決農民市民化相關的社會問題，如發展城市經濟與環境保護，由農民轉化的新市民境遇惡化引發的治安犯罪與提升城市管理能力，農民變市民的代際差異與政府的應對策略，城市的繁榮與農村的穩定發展等。托克維爾在《舊制度與大革命》中分析法國大革命時認為，許多國家發生大革命，發生秩序的混亂，不是因為不改革，恰恰是因為改革。引導農民變市民是一場深刻的變革，更需要周密的思考，做出理性的安排，才不致于引發因變革而導致的秩序動蕩。

引導農民變市民涉及城鄉統籌發展，本質是實現農民與城市居民在各個領域的權利平等，籍以實現農民生產方式、生活方式、思想觀念的現代化。寧夏以平羅縣為代表的引導農民變市民實踐是引導農民就地市民化的典范，它與由城市擴張征用農村土地、城中村改造“村改居”等引起的農民變市民有著明顯的不同。平羅縣農民變市民實踐的制度、經驗、啟示值得寧夏乃至全國其他地區借鑒。

（作者單位：北方民族大學法學院；本文系寧夏高等學校科學研究資助項目“寧夏引導農民變市民實踐研究”的階段性成果，項目編號：NGY2013103）

【注釋】

①盛昕：“新型城鎮化發展中農民工市民化問題研究”，《華中師范大學學報》，2013年第4期，第80頁。

②鄭興明：“中國城鎮化進程中農民退出機制研究”，北京：人民出版社，2012年，第163頁。

③“城鎮化進程，如何‘化’農民為市民”，《四川日報》，2013年9月18日第6版。

責編/韓露（實習）