【摘要】處理好政府與社區的關系，對于我國城市社區建設有著重要的理論和實踐意義。在社區發展的初級階段，政府與社區的外源性依附關系起到了培育社區的重要作用；目前，我國城市社區已進入快速建設時期，重構政府與社區的關系十分必要。文章在個案分析的基礎上，認為構建政府與社區的內源性互動關系更加有利于社區建設，對于構建社會主義和諧社會有著更為重要的現實意義。

【關鍵詞】社區　單位制　外源性依附關系　內源性互動關系

【中圖分類號】D62           　 　　【文獻標識碼】A

20世紀90年代初，國家民政部提出社區建設的概念，探索、研究和試點社區建設拉開序幕，社區建設在我國正式全面啟動。時至今日，在我國城市社區建設20多年的發展歷程中，城市社區建設一方面伴隨著社會結構的轉型、管理體制的改革、社會組織功能的分化和社會演進進行重新定位，另一方面，也是更為重要的層面，城市社區建設需要與公民意識的形成、民間組織的自治相互促進。因此，社區建設在學界和實踐中都是一個十分重要的課題，探討社區建設問題應首先研究政府與社區的關系。

重新構建政府與社區關系的必然性

外源性依附關系和內源性互動關系的概念。人們的行為目標一般分為兩種：內源性目標和外源性目標。內源性目標來源于直接的利益刺激或利益回報，對人產生真實的、源源不斷的行為動力，做起事來主動性、積極性很高。外源性目標往往是由間接的利益形成，甚至是由外力強制作用而強加上去的目標，很難產生切實的、持久的行為動力，行動是表現為被動。①

在城市社區建設過程中，基層政府利用資源、權力和現有的行政架構對社區進行管理、控制和干預。在依附關系中突出表現的是政府和社區指向主體的外源性目標，為進一步明確我國城市社區建設現有的關系模式，將其描述為外源性依附關系。政府與社區在社區建設中在各自的需求、愿景、目標等等一致的基礎上，經過自主選擇（包括資金、人員、組織、政策、運作等各個方面）從而建立起整合聯結和“雙贏”的聯系。在此關系中都以達到各自的內源性目標為相投性的基點，為明確未來政府與社區關系模式的特征，將其描述為內源性互動關系。

社會背景的改變必然要求重新構建政府與城市社區建設的關系。所有政府的基本組織架構都是科層制度。而中國的“單位制”則是科層制蔓延至整個社會生活領域的集中表現。隨著經濟改革的逐步深入，盡管單位制已經被解構了。“單位人”轉變為“社會人”，有效管理“社會人”成為重要的課題，加之經濟改革出現的一些問題所引起的社會矛盾的加深對社會穩定和政治問題的嚴重威脅，使得城市管理變得更加迫切。一方面政府被迫將權力讓渡給市場，社區建設開始在大中城市試點，一定意義上實踐著“小政府、大社會”的管理體制改革任務；另一方面受傳統“單位制”的影響，政府對于社區也采取由上到下、一級管一級的模式。這種關系模式，在社區建設初期起到了一定的培育作用，隨著社區建設的不斷推進，政社不分的弊端逐漸成為社區發展的桎梏，不利于NGO、NPO的成長。

從政府的角度來看，特別是從社會穩定和政治穩定的角度來看，這種在城市社區建設中政府與社區形成的外源性依附關系便于政府的控制。但是，社會的和諧發展要求政府向社會“讓渡”權力，政府與社區的這種外源性依附關系無法適應“小政府、大社會”的發展趨勢。我國加入WTO，對于我國市場經濟健康有序地發展起到很大的促進作用。各種不同的市場主體在競爭中地位平等、機會均等。因此重新構建政府與社區的關系成為必然。

西方社區主義精神的回歸和失落說明，在城市建設中構建政府與社區的內源性互動關系是歷史的必然。在福利國家誕生之前，各類志愿性團體自發提供各類保障，大部分社會功能通過志愿性團體實現，從而形成了社區主義傳統。伴隨著福利國家的產生，社區的力量逐漸弱化，政府的觸角深入到社會的方方面面，迫使之前較為活躍的社區成為配角。20世紀70年代，推行福利國家制度步履維艱，各國開始反思，重提社區主義。由于內源性目標成為社區建設的主要動力，因而社區提供的公眾服務更具效度和信度，政府必須吸納社區力量到國家發展中，形成共同治理結構。對西方社會所經歷的“社區主義的回歸”和“社區失落”分析表明，政府和社區關系的合理構建對于城市社區建設有著至關重要的作用，隨著經濟和社會的發展，政府和社區必然形成內源性互動關系。

重新構建城市社區建設中政府與社區內源性互動關系的必要性

個案背景。內蒙古包頭市目前共有社區484個，“鹿景苑”社區為包頭市青山區科學路辦事處所轄21個社區之一。該社區占地7萬平方米，有樓房25棟、平房1棟，共有980戶、2560人。社區有企事業單位6個，榮獲包頭市、青山區“文明社區”稱號，包頭市、青山區社會治安綜合治理“長安標”稱號，包頭市最低生活保障工作先進集體，包頭市禁毒工作先進集體，包頭市“婦女、家園、環境”示范小區，自治區創建文明社區示范點等榮譽稱號。該社區能在包頭市乃至自治區眾多社區中榮獲如此眾多殊榮，其在社區建設方面尤其突出且有較為有效的方法；同時也顯現出社區建設中的不足。之所以在社區建設中問題叢生，在于在政府和社區的關系問題上呈現出了外源性依附關系和內源性互動關系的雙重運作模式的并存。

包頭市屬于西部欠發達工業城市，它以重工業（鋼鐵、煤炭、鋁業、兵工、核工業）為支柱，經濟轉軌與單位制解體導致下崗失業人數集聚增加。城市新的經濟增長點（稀土業）難以解決下崗工人再就業問題。人口素質不高，社區居民的民主等方面的意識不強。類似包頭這樣的城市，在中國城市占有相當比例，且是城市社區建設的下一階段的主要任務①。因而對于該社區的分析還是具有一定的實踐意義。

政府與社區的外源性依附關系在社區建設的初期起到了良好的培育作用。政府與社區的外源性依附關系對于推動社區建設，培育社區有十分重要的作用。包頭社區建設起步晚，只有幾年的歷史，因而政府在社區建設中的培育作用十分突出，這種外源性依附關系主要表現在：

首先，市政府主導社區建設，鹿景苑社區的創立完全依賴于政府。鹿景苑社區的住戶大多數為汽車公司、市第一建筑公司、自來水公司和糧食系統的職工家屬區“平改樓”的回遷居民，少數為商品樓房購買居民。市政府根據企業改制等相關性歸屬一個社區，并將周圍的6個企事業單位劃歸該社區。

其次，社區工作高度行政化，使得社區開展的各項活動成為名副其實的“工作”。例如，與6個企事業單位（包頭商校、華夏物業、包頭市圖書館、包頭市婦幼保健所等）的共建，均納入單位年終考核的指標之一。當然“共建”的效果十分顯著，培訓社區下崗職工9名，建立了老年活動室、棋牌室、圖書閱覽室、健身房、計劃生育優質服務指導站、社區科普長廊和社區服務一條街。借助共建單位和辦事處的優惠政策，協調安排下崗職工再就業18人。

再次，志愿服務黨員化。對社區黨員進行分類，成立黨員服務中心，制定了相關工作職責和工作制度，為社區居民開展了義工服務，成立了五個服務隊（社區宣傳服務隊、社區文教服務隊、社區治安服務隊、社區互助服務隊、社區就業服務隊）。這種志愿服務為發揮黨員先鋒模范作用提供了較好的渠道。

政府與社區的外源性依附關系越來越凸顯弊端，“政社不分”，導致行政化傾向愈演愈烈。具體表現在：第一，志愿責任化。把志愿服務作為黨員學習“三個代表”和保持共產黨員先進性的責任之一，失去了志愿的本色，帶有明顯的黨員任務性，也使得社區的普通居民對于參加志愿服務產生身份排斥感。志愿屬于內源性極強的個人利他行為，但在目前的社區建設過程中，其成為政府外源性目標的實現手段。

第二，服務指令化。社區開展的各項服務絕大多數都是由辦事處考核指標衍生的，社區開展的服務項目并非應內源性需求開展的，有一部分是根據共建單位的性質催生的。這樣使得社區服務沒有針對性，難以達成內源性目標。

第三，工作內容指標化。社區的工作內容均與上級考核、規劃等指標相聯系，而并非依照居民需求而制定，這樣使得工作靈活度和親民程度降低。

第四，組織活動“運動化”。組織的活動像搞“運動”，缺乏長遠的、穩定的目標規劃與規范的運行模式。如在包頭市創建文明城市的評比活動中，所轄社區突擊搞衛生、不間斷義務巡邏等，未能夠跳出“會戰式”的老框子，加大了實質解決居民實際問題的成本。

第五，工作人員官僚化。工作人員并非本小區居民，對于居民代表大會等流于形式，工作人員70%的時間用于應付各級主管部門的各類檢查和評比，只有30%的時間用于社區服務工作。最終迫使社區工作成為“政府的腿”。

第六，共建單位政績化。共建單位未與社區共建，一方面加大了共建單位的成本，企業在市場經濟中需要不斷降低自身成本，以求得發展，而政令性的單位與社區共建使得企業不論自身發展狀況如何，不得不拿出資金投入到社區建設中。另一方面，共建單位投入的資金是按照上級單位對社區考核的項目使用的，未能將其投入到社區居民真正需要的地方。

第七，優秀程度評比化。社區的優秀程度由各種評比和檢查產生，而不是由社區居民的滿意程度決定，這樣使得社區工作的開展普遍存在向上負責的工作狀態。長此以往，不能滿足社區居民內源性要求，進而積極性社區建設的打擊居民參與。

在中國今天的社區建設中依附關系仍然存在著：社區內的大部分資源由各級政府掌控；社區居民以及社區內自治團體，依然是只有與掌握資源分配權力的社區基層干部建立緊密的依附關系才能有所獲益。自我國提出“社區建設”至今，政府對社區的培育工作已基本完成，中國社區進入全面建設階段。但政府依然按照就有方式管理社區，難以實現社區的內源性目標，長此以往社區建設是不可能肩負“大社會”的職能。可見，無論是政府還是社區本身要發展必須重構二者的關系，建立內源性互動關系，才能形成良性運作。

城市社區建設中政府與社區內源性互動關系的構建

內源性互動關系建立的前提條件。第一，社會發展的要求。政府管轄權限的改變，逐步將部分社會事務交由社會管理，從客觀上促進了社區內新經濟組織、新社團組織、新中介組織的成長。“三新”組織成為新的區域經濟增長點和促進就業的新生力量。社區內組織結構模式，反映的是資源配置機制。長期以來，政府作為各類資源的最大持有者，擁有巨大權力；隨著市場經濟的不斷發展，政府不斷下放部分權力，將本應由社會配置的資源歸還于社會，社會組織結構表現為社區的興起。現階段的社區環境建設中政府應更多地發揮宏觀調控和監督作用，讓社區、居委會進行自我治理。

第二，政府的意愿。在社會領域，政府的主要功能是行政管理。政府必須把自己干不了的或者干不好的諸多社會事務交出去。而在對于與自己處于外源性依附關系中的社區，即便想去監督，都因上級不可能做到與下級時空同合、當下知情，在監督上存在先天性“基因缺陷”，進而出現夸大數字、形式工作等等。政府的角色轉換也必然要求與社區解除依附關系，發揮社區的內源性動力機制，形成互動關系。

第三，社區的努力，確保內源性目標的長效趨同。民間力量一般處于分散狀態，這種分散的、無序的、各自為陣和此消彼長的民間力量要形成一股具有高度政治影響力的群體合力，往往具有很大的隨機性。而民間力量被喚醒并整合為群體合力，原因在于群體中目標指向的趨同。社區必須保持內源性目標長效趨同，才有可能進一步發展。

內源性互動關系制度化途徑。一方面通過法律法規確保政府與社區的內源性互動關系，充分發揮居民委員會在社區建設中的作用。另一方面，政府通過完善規制環境實現對社區主導作用。政府制定的各種法律、法規或產業經濟政策等等，不僅可以決定社區居民意志、行為選擇空間等，還可以影響社區的發展方向。因此構建政府和社區的內源性互動關系，不但不能弱化政府的主導作用，反而可以更好地發揮社區的作用，實現社區建設有效發展。

完善社區內源性建設。政府與社區形成內源性互動關系，確保社區內源性的可發展性是十分重要的，否則社區建設將不能起到促進社會發展的根本性作用。為此需要從多方面入手，第一，非政府組織介入社區建設，非政府組織作為區別政府和社區的第三種力量，對于提供社區服務，促使有限資源的有效使用有著強力優勢。第二，社區管理專業化、職業化確保內源性：專業人才進入社區管理，增加社區內源性管理。首先，社區人才匱乏亟待解決。其次，社區資金缺乏亟待解決。公共服務的供給，必須以一定的資金作為基礎，才能順利、有效地開展。社區主要表現為地域性公共服務，因此需要拓寬資金來源的渠道。

結語

存在構建政府與城市社區建設內源性互動關系的應然趨勢。政府讓渡權力，提供財政、政策支持，非政府組織承擔部分社會責任、服務社會，這構成了政府和社區的內源性互動關系的應然趨勢。在政府方面，改革的意愿、降低行政成本和提高工作效率的動機驅動、配置和使用社會資源的信度和效度增強；在社區方面，發展的強烈動機、自身素質和能力不斷完善和提高。這兩方面實現穩定發展，政府與社區的內源性互動關系的建立一定能夠實現。

政府是內源性互動關系建立的主導因素。政府與非政府組織的互動關系，宏觀上就是探究國家與社會的關系問題，必須立足于中國國情。1978年以來，政府主導培育市場；同樣，1991年以后，政府著力培育社區。政府擁有相對較多的資源、制訂政策、建立規則，這些先天優勢無疑使政府在與社區互動關系中成為主導，這是中國社區發展的特點。因而建立政府與社區的內源性互動關系，政府的角色至關重要，政府在二者關系的重構中承擔著十分重要的責任。

（作者為中國政法大學政治與公共管理學院博士研究生、包頭師范學院講師）

【注釋】

①曾波，胡新范：《權利不自由》，北京：中國社會出版社，2005年，第123頁。

②中國正在實施的“振興東北老工業基地”即是試圖完成該任務。

責編/王坤娜