【摘要】政策執行是實現政策目的的關鍵，而我國目前的技術創新政策面臨著政策執行的困境，從而影響技術創新政策實施效果。文章基于我國技術創新政策的執行現狀，對執行過程中存在的現實困境進行系統分析，通過對其現象的透視，提出走出技術創新政策困境的相關建議，以期對完善技術創新政策實施提供必要的參考。
【關鍵詞】技術創新政策 困境 執行偏差
【中圖分類號】F124.3 【文獻標識碼】A
近十年來，我國的技術創新政策盡管起到了重要的管理和引導作用，但在具體實施過程中仍存在一定的偏差，影響了政策的有效發揮。技術創新政策執行過程中面臨的諸多困境，阻礙了我國創新型國家建設的進程。鑒于此，研究技術創新政策執行過程中的困境及其預防機制，對于發揮技術創新政策效用、提高我國創新能力和水平具有一定的現實意義。
技術創新政策執行現狀及困境分析
我國已明確提出到2020年進入世界創新型國家前列的發展目標，而建設國家創新體系是實現創新型國家的一個重要方面，技術創新政策起著最為重要的干預、規制和引導科學研究、技術開發以及促進科學技術成果產業化的作用。為了實現上述目標，加快推進國家創新體系建設，國務院、相關部委相繼修訂或制訂了一系列相關的政策措施。
目前，從我國技術創新政策的執行狀況來看，科技研發活動經費支出、國際科技論文的發表和被引用數、專利申請和授權量、科技人力資源的投入等方面已有快速增長；但在R&D經費投入強度、關鍵技術和核心技術的對外依存度、科技論文質量、專利的技術復雜程度、培養科技領軍及創業人才、國家綜合創新能力等方面，距離建成高效的國家創新體系、實現創新型國家的目標還有很長一段路要走。尤其是技術創新政策一旦達不到預期目的，或者不能有效推行，就會導致創新效率不高，使我國陷入技術創新政策執行的困境。鑒于此，本文有必要就進一步研究技術創新政策執行中存在的困境，分析其產生的主因，并據此提出破解當下技術創新政策執行困境中的相關論見。
我國技術創新政策的制定也需要與時俱進。隨著社會發展和經濟形勢的變化，加上科技全球化大趨勢下科技發展自身的復雜性和動態性、人的認識的局限性和主觀性、技術路徑選擇過程中缺乏信息優勢等諸多因素，增加了政策制定者確定政策問題的難度，往往制定過程的缺陷造成了技術創新政策目標和政策執行結果的偏差。以當下我國的基礎研究為例，近年來，我國的R&D經費投入增長較快，但是主要側重于系統集成與應用研究，基礎研究R&D投入相對不足。從2000年到2012年，基礎研究經費占全社會R&D總投入比重長期處于5%左右低位運行。其中，2012年我國R&D經費投入首次突破萬億元，位居世界第三；但基礎研究經費占R&D總投入比重僅為4.8%。通常，創新型國家的基礎研究比例較大，而我國的基礎研究環節薄弱，這源于誰也不愿意將經費投入到不易出成果、且具有長期性和不確定性的基礎研究方面，導致了我國的科技發展多采用跟蹤模仿策略。由此可見，政策制定時確認問題偏差，是造成我國基礎研究出現停滯的根源之一。
由于長期囿于計劃經濟體制，我國的技術創新決策一直是專家統治的領域，“政府—科學家”的二元決策主體關系成為技術政策決策模式的核心特征。過度強調政府、專家的決策主導作用，易導致部分行政官員以國家利益為由干預技術決策，降低決策的效率，造成創新政策制定過程中的缺陷。當然并不是說科學家的影響力越大越好，在個人和單位利益的驅使下，科學家有時難以將國家利益和國家需求放在首位，傾向于只提供對己有利的咨詢意見（如在申請指南中安排個人或單位的優勢方向，選項和評審時互投贊成票），從而損害決策的科學性和公正性。①雖然，目前已有國內企業逐步參與到技術創新政策制定中來，但只是大型企業特別是國有企業，科技型中小企業卻很少發聲，加上既得利益集團對政策干預過多，導致技術創新政策補貼多偏向國有企業，削弱了中小企業、民營企業的創新能力。因此，這類技術創新政策很難得到高效執行。
美國學者T﹒B史密斯是對政策執行研究最早、最有影響的學者，他將影響政策執行的因素歸結為四類：理想化的政策、執行機構、目標群體和環境因素。由于政策執行主體和目標群體主要指的是人或由人組成的群體，而人是政策執行過程中最能動的因素，也是最重要的要素。因此執行主體的執行和目標群體的接受程度，是影響政策執行效果的主要困境因素之一。
首先，政策執行者的“有限理性”引發的政策失靈。政策執行者的有限理性體現在認知局限，對技術創新政策決策理解不透徹，把握不準其精髓，或者對政策有誤解，使政策執行達不到預期效果。政策執行者的有限理性，還表現在執行者的個人素質和能力方面，如果政策執行主體的素質、能力低下，就無法富有遠見地制定可行的執行方案，容易出現思維滯后和執行的短視行為，不能采用相應的執行手段和策略，根據實際執行過程中的具體情況來調動人力、物力和財力，從而影響到創新政策的有效執行。
其次，地方政府的“經濟人”行為也會導致政策執行處于困境。目前我國技術創新政策的執行主體主要是地方政府，在地方政府的任期制和與經濟效益掛鉤的政績考核觀念下，難免為追求政績而青睞于短、平、快的產業，且更愿意模仿成本低的創新策略，這種重短期利益、忽視長期利益的“機會主義”行為，不僅打擊了企業技術創新的積極性，最終也造成了技術創新政策的執行困境。
另外，信息不對稱的困境。由于政策宣傳、貫徹的力度不夠，部分目標群體在政策頒布一段時間后，不知道與其自身密切相關的政策信息，也制約了目標群體對政策的有效執行。例如，我國發布的支持中小企業自主創新的金融、稅收優惠政策，至今沒有體現出良好的效果，并不是政策設計的問題，而是很多科技型中小企業由于信息不對稱等原因，對這項政策內容和目標知之甚少，對技術創新政策執行偏差也造成了影響。
技術創新政策執行不力的成因
體制環境的影響。國內外很多學者認為，市場失靈是造成技術創新政策執行困境的源頭。然而，以市場失靈作為技術創新政策的依據是西方發達的市場經濟國家在市場經濟體制已經很完善的條件下提出來的。由于支持技術創新活動的基本制度已經成熟，所以成熟的市場經濟國家就自然將創新政策重點專注于激活創新活動過程上。②與此相反，中國的市場經濟存有“人為”建立的“痕跡”，這與西方的市場經濟有所不同。我國的市場經濟人為因素較大，即我國的市場失靈有些是人為因素造成的，而不是自然形成的市場失靈。市場經濟的建立和發展應該有一個循序漸進的過程，是市場自然發育與政府推動相結合的產物。
由于在公共政策系統中，政府、市場和公民社會在政策過程中都有一定的影響力，這三者關系動態變化的博弈過程，也是政府體制改革過程的實質。③筆者通過比較中西方公共政策系統中政府、市場和公民社會的差異，看出中西方市場經濟和公民社會形成與發展的不同路徑：在西方國家是市場因素（包括產權私有、等價交換等）的發展，促進公民社會逐步壯大，在此基礎上市場經濟最終形成；而我國的市場經濟包括市場因素的基礎還較為薄弱，特別是政府本位的運作方式—自上而下的組織形式，多是計劃經濟思維的產物，使得企業在政府主導下，不是面向市場和需求主動進行技術創新，而是依靠政府尋求科技資源。這樣的思維也是造成我國陷入技術創新政策執行不力、遲遲走不出困境的一個成因。
外部環境的影響。隨著世界全球化、市場化和信息化浪潮的出現，現代技術創新政策的壽命周期亦逐漸縮短。技術創新政策具有時間維度的限制，外界環境一旦發生變化，技術創新政策需要相應地適時進行調整。例如，20世紀80年代我國政府提出的“以市場換技術”創新戰略，作為改革開放后一項重大的技術引進方針，對技術引進與進步產生了重要影響，曾一度縮小了我國與發達國家的技術差距。到21世紀初，我國加入世貿組織后，國內外市場競爭加劇，按照WTO規則和入世的承諾，政府不能再強制要求外資企業必須以技術轉讓、產品全部出口或大部分出口等為前提條件進入中國市場，“以市場換技術”政策策略已失去法理依據。④因此取而代之的是大力提倡本國自主創新政策，如果繼續通過“以市場換技術”達到加速技術進步的目標，我國的技術創新政策勢必會陷入新的困境。
由于我國經濟仍處于社會轉型期，部分科研機構、國企在利益驅使下，對那些已具有明確價值目標的創新政策斷章取義，為了追求短期效益，規避潛在風險，采取防范性對策來保護自身的利益，不配合技術創新政策的執行，破壞了技術創新政策的有效實施，類似這樣的事例在今天也并不鮮見。
破解技術創新政策執行困境的對策
從精英型創新政策制定模式向公眾型創新政策制定模式的轉變。我國的科技決策長期以來是一個被政府和科技專家“主導”的領域，社會公眾往往被拒之門外。這里的“公眾”可以包括利益集團、非盈利性組織、企業、個體消費者等。在大科學時代背景下，面對科技的發展和國民科學素養的提高，公眾應與科技精英、政治精英共同成為平等的創新政策主體。技術創新政策制定模式也應該從政府—科學家的“由上而下”二元主體模式，轉向公眾—科學家—政府的“由下而上”的三元主體模式。在創新政策制定階段，讓更多的主體參與到政策制定中來，這樣既體現了決策的民主化與科學化，也會減少決策的失誤，確保技術創新政策的有效運行。
轉變地方政府政績考核觀念，激發技術創新的積極性。一段時間以來，我國對地方政府的政績考核往往把GDP作為硬指標，這種以經濟目標為主導的政績考核觀，難免會導致地方政府決策中存在短視行為。如注重引進外資和技術，而不重視技術的消化和吸收，尤其一些城市低水平項目的重復引進，雖然帶來了一時的經濟效益，但對推動技術創新政策的執行并無有益。這也與當今世界以科學技術體現國家綜合實力的趨勢不符。因此對官員的政績考核，要建立綜合考核體系，不僅注重經濟發展、社會發展、人民生活和資源環境等指標的考量，還要加大科技發展指標的權重。只有這樣，才能科學地推動地方政府制定“創新驅動型”區域經濟發展戰略，激勵地方政府的創新動力。
確定政策邊界，尋求技術創新的“善治”。隨著市場經濟的迅猛發展，政府的治理理念和價值取向也發生了重要變化，開始轉向“善治”。而“善治”理論的提出使人們逐漸意識到政府與市場良性互動的重要性。在政府與市場的關系上，政府應有所為、有所不為。⑤凡是市場機制能夠解決的問題，一律應用市場機制解決，減少不必要的行政干預。同時確定政府干預技術創新的邊界，在政府與市場間尋求平衡是探求技術創新“善治”的關鍵。政府的作用在于樹立為創新主體服務的理念，把建立一個良好的、有利于開展技術創新活動的外部環境，作為自身的首要任務，制定出激發創新主體能動性的激勵型政策。
為了使技術創新政策達到預期目標，對政策動態過程要加以全面監督并糾正偏差，健全政府內部監督、科學專家團體監督、社會組織監督、公眾監督和輿論監督的一系列監督體系，及時發現技術創新政策執行過程中存在的問題，采取有效的補救措施，適時對技術創新政策進行有利調整，以保證技術創新政策的執行到位。
進一步構建企業自主創新市場機制。目前我國市場機制仍不夠完善，市場經濟體系受到政府干預和影響較大，資本、技術等要素市場不甚健全，無法依據供求、競爭和價格波動進行自由流動和合理配置；部分國有企業還憑借行政權力以低成本獲取生產要素，導致企業缺乏創新的動力，市場機制不能有效運轉，制約市場經濟的良性發展。因此，應建立健全市場體系，完善市場機制，強化市場競爭，規范市場競爭秩序，發揮市場機制驅動創新的作用，并以市場為導向配置創新資源，從而使企業在市場機制作用下通過技術創新、增加創新投入獲得競爭優勢，把以市場經濟為主體的創新機制扎實有效建立起來。
建立健全法律法規體系。針對技術創新的各個環節，要制定出臺并完善相應的法律，如：注重知識產權的保護、科技成果轉移、轉讓、完善專利制度、風險投資、基礎研究、技術擴散與轉移機制等，可從中參照國際慣例、借鑒國外成功經驗，使我國的技術創新的立法逐步與國際接軌。
繼續深化國企改革，扶持民營企業技術創新。改革開放30多年以來，國有企業改革取得了一定進展，但仍存在一系列的問題。例如：贏利性國有企業的“泛行政化”問題依然存在，其表現為資源配置行政化和行政性壟斷等，這些亟待通過政府制定相應的科技創新政策，激發出國有企業技術創新的積極性，提升企業產品“智”造的活力，才能突破發展中的瓶頸。
當下民營科技企業具有創新投入高、善于以市場為導向開發新產品等特點，已逐步成為我國社會主義市場經濟的重要組成部分，有的甚至發展為高科技產業的生力軍。但由于普遍存在投入資金不足、規模實力小、經營風險大、信息不對稱等問題，限制了民營科技企業的發展。因此，政府應重點扶持民營科技企業積極開展科技創新活動，為其營造有利的政策環境，通過提供融資擔保、社會中介服務等方式，以一定的優惠傾斜政策，降低其市場交易成本，對其技術創新成果加強知識產權保護，激勵知識技術人才創辦民營科技創新型企業，激發民營科技企業的創新活力。⑥總之，讓國有企業和民營科技企業獲得平等享有創新政策的機會和對市場競爭的權益，只有善于破局、逐步建立起符合中國科技和經濟發展的科技創新政策體系，加速科技成果向現實生產力的轉化，才能推進技術創新政策的有效執行。
（作者分別為東北大學文法學院博士研究生、沈陽大學機械工程學院講師，東北大學文法學院教授、博士生導師）
【注釋】
①汝鵬，蘇竣：“科學家在中國科技決策中的影響力研究—以863計劃為例”，《中國軟科學》，2010年第10期，第92頁。
②鄧練兵：“中國創新政策變遷的歷史邏輯—兼論以市場失靈為政策依據理論的不適用性”，華中科技大學博士學位論文，2013年，第190頁。
③包國憲，潘旭：“‘新三元結構’與公民社會發展—從政府體制改革的視角分析”，《湘潭大學學報》（哲學社會科學版），2007年第6期，第27頁。
④夏梁，趙凌云：“‘以市場換技術’方針的歷史演變”，《當代中國史研究》，2012年第2期，第34頁。
⑤張義忠：“善治視野下的有限政府塑造”，《社會科學戰線》，2005年第1期，第204頁。
⑥蔣鐵柱，楊亞琴：“構建完善的科技創新政策支持體系—北京、上海、深圳三地科技創新模式比較”，《上海社會科學院學術季刊》，2001年第3期，第13頁。
責編/許國榮（實習）
