【摘要】河北省圍繞建設(shè)法治政府，積極推行行政權(quán)力清單和責(zé)任清單。權(quán)力清單明確政府“法無(wú)授權(quán)不可為”，主要針對(duì)政府亂作為；責(zé)任清單明確政府“法定責(zé)任必須為”，主要針對(duì)政府不作為。文章分析了河北省在推行行政權(quán)力清單、責(zé)任清單實(shí)踐中存在的問(wèn)題并提出了相應(yīng)的對(duì)策。
【關(guān)鍵詞】行政權(quán)力清單 責(zé)任清單 法治政府建設(shè)
【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
十八屆三中全會(huì)提出，推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。河北省在2015年1月公開(kāi)省政府部門(mén)行政權(quán)力清單，接受社會(huì)監(jiān)督。權(quán)力清單出爐后，河北省政府部門(mén)保留的行政權(quán)力，從此前的八九千項(xiàng)縮減到3995項(xiàng)。政府部門(mén)的權(quán)力少了，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)“該干的事不干，該管的事不管”的庸政懶政行為？作為與權(quán)力清單相配套的改革舉措，2015年4月河北省政府部門(mén)公開(kāi)責(zé)任清單。責(zé)任清單的編制就是要落實(shí)政府部門(mén)的主體責(zé)任，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)對(duì)等，權(quán)責(zé)一致。兩張清單構(gòu)成了規(guī)范化、法制化的職責(zé)體系，共同推進(jìn)河北省法治政府建設(shè)。
權(quán)力清單和責(zé)任清單
權(quán)力清單和責(zé)任清單的內(nèi)涵。權(quán)力清單是明確政府及其工作部門(mén)的權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，這個(gè)籠子以法律法規(guī)為材質(zhì)，置于陽(yáng)光下接受監(jiān)督。①權(quán)力清單是給權(quán)力劃定邊界，并向權(quán)力的服務(wù)對(duì)象公開(kāi)公布。以公開(kāi)、透明的方式詳盡地規(guī)定權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)、過(guò)程，明確政府在與市場(chǎng)和社會(huì)互動(dòng)中的職責(zé)，逐步形成權(quán)責(zé)清晰、程序嚴(yán)密、運(yùn)行公開(kāi)、監(jiān)督有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從而做到可執(zhí)行、可考核、可問(wèn)責(zé)。讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，最大限度地杜絕權(quán)力運(yùn)行中存在的亂作為、以權(quán)謀私等亂象。②
權(quán)力清單制度體現(xiàn)了建立陽(yáng)光政府、法治政府的意圖，要想讓權(quán)力清單真正發(fā)揮作用，必須有相應(yīng)的跟進(jìn)舉措，就是要建立責(zé)任清單，健全與權(quán)力清單相適應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。責(zé)任清單明確責(zé)任主體、理清責(zé)任事項(xiàng)、健全問(wèn)責(zé)機(jī)制。責(zé)任清單堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)一致的原則，規(guī)范政府責(zé)任，明確監(jiān)管范圍，針對(duì)違規(guī)行使或不正當(dāng)行使權(quán)力的，堅(jiān)決予以追責(zé)。通過(guò)建立責(zé)任清單，推動(dòng)社會(huì)公眾參與對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，提高清單的實(shí)施效果。③
權(quán)力清單和責(zé)任清單的法理依據(jù)。法治政府是有限、有為、有效的政府。權(quán)力清單和責(zé)任清單正好符合法治政府建設(shè)的要求。建立權(quán)力清單的目的是為了控制權(quán)力并使其在法治的范圍內(nèi)行動(dòng)，厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。按照“權(quán)力法定”、“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，梳理政府權(quán)力，使政府行使的每一項(xiàng)權(quán)力都有明確的法律依據(jù)。法治就是要求政府的行動(dòng)中要受到事前規(guī)定并公開(kāi)的規(guī)則的約束，這種規(guī)則使得市場(chǎng)主體能夠預(yù)見(jiàn)到政府在某種特定情況中會(huì)如何行使強(qiáng)制權(quán)力，并據(jù)此安排自己的事務(wù)。④因此，建立權(quán)力清單，需要在法治規(guī)范的控制和約束下，政府在法律授權(quán)范圍內(nèi)行政，法律沒(méi)有規(guī)定的事項(xiàng)不可為，不能越雷池一步，以此來(lái)最大限度防止政府的越位、缺位與錯(cuò)位。⑤僅靠權(quán)力清單不足以遏制權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗等異化現(xiàn)象，還要規(guī)定權(quán)力不履行、不適當(dāng)履行的責(zé)任以及追究責(zé)任的機(jī)制。因此，需要推出與權(quán)力清單相匹配的責(zé)任清單，責(zé)任清單與權(quán)力清單是共生的，有權(quán)必有責(zé)，政府要行使權(quán)力，就要承擔(dān)對(duì)等的責(zé)任。只有將權(quán)力和責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來(lái)，對(duì)權(quán)力形成全方位、經(jīng)常化、立體式的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，才能真正做到還權(quán)于民，推進(jìn)法治政府的建設(shè)。
權(quán)力清單和責(zé)任清單的關(guān)系。權(quán)力清單和責(zé)任清單都是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)法治政府的重要舉措。權(quán)責(zé)一致，有權(quán)必有責(zé)。權(quán)力清單與責(zé)任清單相互配套、相互制約，共同構(gòu)建“權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的政府治理體系。但二者存在以下兩個(gè)方面的不同：一是內(nèi)涵不同。權(quán)力清單是以清單形式詳細(xì)列舉政府部門(mén)的行政權(quán)力并予以公開(kāi)，明確政府該干什么，不該干什么；而責(zé)任清單則是明確部門(mén)職責(zé)及與相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界，一旦不作為、亂作為，就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是作用不同。權(quán)力清單按照“法無(wú)授權(quán)不可為”的要求，把“該放的
權(quán)放開(kāi)”，主要針對(duì)政府亂作為的問(wèn)題；責(zé)任清單按照“法定責(zé)任必須為”的要求，把“該管的事管住”主要針對(duì)政府不作為的問(wèn)題。
河北省探索權(quán)力清單和責(zé)任清單的實(shí)踐
2005年，國(guó)內(nèi)首份地方政府權(quán)力清單在河北邯鄲誕生。邯鄲對(duì)全市70多個(gè)政府部門(mén)的權(quán)力進(jìn)行清理，先后清理出266項(xiàng)政府權(quán)力。政府部門(mén)的行政權(quán)力明確為2515項(xiàng)，并將這些權(quán)力、權(quán)力流程圖、相關(guān)負(fù)責(zé)人電話等向全社會(huì)公開(kāi)。⑥
2014年8月河北省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立行政權(quán)力清單制度實(shí)施方案》。首先，梳理各部門(mén)行政職權(quán)；其次，按照職權(quán)法定、轉(zhuǎn)變政府職能的要求，以法律、法規(guī)、規(guī)章來(lái)確定部門(mén)行政職權(quán)；最后，編制公開(kāi)行政權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程圖，明確公開(kāi)范圍與形式。⑦通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)權(quán)力清單，厘清權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，推動(dòng)行政權(quán)力更深層次的瘦身。2013年以來(lái)，省政府部門(mén)共取消行政審批事項(xiàng)744項(xiàng)，下放113項(xiàng)，被中央編辦列為取消下放進(jìn)展較快的4個(gè)省份之一。⑧2015年1月省政府公開(kāi)省政府部門(mén)行政權(quán)力清單（見(jiàn)表）。此次省政府部門(mén)保留行政權(quán)力共計(jì)3995項(xiàng)，其中行政許可429項(xiàng)，非行政許可審批161項(xiàng)等11個(gè)類別。⑨省政府部門(mén)2001年1月~2015年5月共取消行政審批事項(xiàng)1684項(xiàng)，下放行政審批事項(xiàng)413項(xiàng)。⑩
表1：河北省發(fā)展改革委行政權(quán)力清單（節(jié)選）（資料來(lái)源：河北機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)）
2014年12月，河北省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立責(zé)任清單制度的實(shí)施方案》。方案規(guī)定要厘清相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界，理順部門(mén)之間的職責(zé)交叉重疊，明確相關(guān)部門(mén)的履職界限。堅(jiān)決糾正行政不作為、亂作為。2015年4月，河北省政府部門(mén)公開(kāi)責(zé)任清單。責(zé)任清單共涉及50個(gè)省政府部門(mén)主要職責(zé)692項(xiàng)（不含涉密事項(xiàng)），根據(jù)部門(mén)職責(zé)細(xì)化具體責(zé)任事項(xiàng)3933項(xiàng)，與相關(guān)部門(mén)有職責(zé)邊界的管理事項(xiàng)364項(xiàng)，制定加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的制度措施460項(xiàng)，公共服務(wù)事項(xiàng)387項(xiàng)。各個(gè)部門(mén)的責(zé)任清單分為四個(gè)部分，分別是部門(mén)職責(zé)、與相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界、事中事后管理制度、公共服務(wù)事項(xiàng)。“部門(mén)職責(zé)”一項(xiàng)是列舉具體的工作事項(xiàng)。“與相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界”一項(xiàng)是根據(jù)管理事項(xiàng)具體化為相關(guān)部門(mén)、職責(zé)分工、相關(guān)依據(jù)和案例四部分（見(jiàn)表2）。事中事后管理制度每一項(xiàng)下列舉詳細(xì)內(nèi)容。公共服務(wù)事項(xiàng)分為服務(wù)事項(xiàng)、主要內(nèi)容、承辦機(jī)構(gòu)、聯(lián)系電話。
表2：河北省發(fā)展改革委“汽車投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案”與相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界（資料來(lái)源：河北機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)）
河北探索權(quán)力清單和責(zé)任清單中存在問(wèn)題及建議
存在的問(wèn)題。第一，缺少追責(zé)情形。有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)一致、透明公開(kāi)是現(xiàn)代法治政府的基本要求。責(zé)任清單與權(quán)力清單相配套，落實(shí)主體責(zé)任，就要規(guī)定追責(zé)情形，即行政機(jī)關(guān)及其工作人員未按照規(guī)定履行相應(yīng)的義務(wù)可能承擔(dān)的不利后果。而河北省公布的責(zé)任清單中沒(méi)有追責(zé)情形，只有部門(mén)職責(zé)、與相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界、事中事后管理制度、公共服務(wù)事項(xiàng)。部門(mén)職責(zé)與追責(zé)情形相互匹配、相互呼應(yīng)，二者的有機(jī)結(jié)合構(gòu)成權(quán)力運(yùn)行的問(wèn)責(zé)機(jī)制。缺少追責(zé)情形，一旦發(fā)生行政權(quán)力越位、錯(cuò)位、不到位，不能施以追責(zé)，行政權(quán)力無(wú)法受到有效約束，難以發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和制約的作用。第二，法律亟需清理修訂。無(wú)論是權(quán)力清單要求的“法無(wú)授權(quán)不可為”，還是責(zé)任清單要求的“法定責(zé)任必須為”，都是圍繞“法”來(lái)具體操作的，法是連接兩張清單的紐帶。作為行政權(quán)力和職責(zé)依據(jù)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件很多已經(jīng)陳舊過(guò)時(shí)，與國(guó)務(wù)院提出的“市場(chǎng)主體能夠自主決定，市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，社會(huì)組織能夠自律管理的事項(xiàng)，政府應(yīng)當(dāng)退出；可以采用事后監(jiān)管和間接管理的事項(xiàng)，不設(shè)前置審批”要求不相適應(yīng)。因此，依據(jù)現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，省政府難以進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、調(diào)整完善權(quán)力清單和責(zé)任清單。第三，社會(huì)力量監(jiān)督有待加強(qiáng)。政府的權(quán)力來(lái)自人民，政府權(quán)力必須受到監(jiān)督和制約。河北省在河北機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)、河北省政府各部門(mén)門(mén)戶網(wǎng)站公開(kāi)河北省政府部門(mén)行政權(quán)力清單和責(zé)任清單，并且公開(kāi)電子郵件、電話和信函等反饋渠道，鼓勵(lì)社會(huì)各界對(duì)各級(jí)各部門(mén)的權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督。河北日?qǐng)?bào)、河北新聞網(wǎng)、燕趙都市報(bào)、河北電視臺(tái)等媒體對(duì)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度做了報(bào)道。但是，社會(huì)公眾對(duì)政府權(quán)力相關(guān)改革的知曉度和關(guān)注度不高，社會(huì)公眾特別是媒體對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系沒(méi)有建立，社會(huì)廣泛參與機(jī)制尚未形成，運(yùn)用社會(huì)力量監(jiān)督部門(mén)權(quán)力運(yùn)行還需假以時(shí)日并付出長(zhǎng)期不懈的努力。第四，監(jiān)管能力有待提高。權(quán)力清單清理政府權(quán)力，下放和取消政府審批權(quán)力，但并不意味著政府監(jiān)管責(zé)任的減少，不是把所有問(wèn)題和責(zé)任拋給社會(huì)，而是政府更要進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管能力，把該管的管好，真正做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位。面臨當(dāng)下的大數(shù)據(jù)時(shí)代，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)先進(jìn)理念、技術(shù)和資源，創(chuàng)新監(jiān)管方法，是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、建設(shè)法治政府的有效手段。
相關(guān)對(duì)策建議。第一，增加責(zé)任追究事項(xiàng)。對(duì)應(yīng)權(quán)力清單編制責(zé)任清單，增加責(zé)任追究事項(xiàng)，讓每項(xiàng)權(quán)力都有明確的追責(zé)情形，確保權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)。責(zé)任清單對(duì)行政權(quán)力不當(dāng)行使的責(zé)任追究進(jìn)行系統(tǒng)化、公開(kāi)化的梳理，接受社會(huì)公眾的廣泛監(jiān)督。安徽省在這方面走在全國(guó)前列，率先推行責(zé)任清單制度，編制出省級(jí)1萬(wàn)余條責(zé)任事項(xiàng)、2萬(wàn)余條追責(zé)情形，對(duì)應(yīng)責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)情形列出了3萬(wàn)余條法律法規(guī)條款依據(jù)。比如，安徽省發(fā)展和改革委員會(huì)的行政權(quán)力清單責(zé)任清單對(duì)“涉及開(kāi)荒的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目核準(zhǔn)”這一行政審批權(quán)力，“因不履行或不正確履行行政職責(zé)，行政機(jī)關(guān)及相關(guān)工作人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”的10種追責(zé)情形做了詳細(xì)的列舉性規(guī)定。責(zé)任清單給政府帶上了“緊箍咒”，倒逼政府部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)，使行政權(quán)力行使更加科學(xué)規(guī)范。
第二，清理修訂相關(guān)法律。權(quán)力清單和責(zé)任清單中涉及上位法與當(dāng)前全面深入改革背景不協(xié)調(diào)有矛盾的條文，需要由全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院對(duì)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理修訂，為地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能掃清障礙。規(guī)范行政權(quán)力特別是行政審批設(shè)定的法律依據(jù)。逐步取消以行政規(guī)章以下的規(guī)范性文件來(lái)設(shè)定行政審批的權(quán)力。市場(chǎng)能夠解決的，交給市場(chǎng)去解決；市場(chǎng)解決不了，但通過(guò)社會(huì)組織的社會(huì)治理能夠解決的，交由社會(huì)組織自己去解決；當(dāng)市場(chǎng)、社會(huì)組織解決不了，需要政府出面進(jìn)行管理時(shí)，也要首先施以審批之外的其他監(jiān)管措施；只有在這些手段都難以奏效時(shí)，才能考慮通過(guò)設(shè)定行政審批去解決。
第三，完善社會(huì)力量監(jiān)督。“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究。”這是法治政府的題中應(yīng)有之義。權(quán)力清單和責(zé)任清單的公開(kāi)只是第一步，要保證實(shí)施效果，就必須完善社會(huì)力量監(jiān)督。通過(guò)政府信息公開(kāi)和數(shù)據(jù)開(kāi)放、社會(huì)信息資源開(kāi)放共享，為新聞媒體、行業(yè)組織、利益相關(guān)主體共同參與監(jiān)督創(chuàng)造條件，引入社會(huì)、企業(yè)、服務(wù)對(duì)象參與到權(quán)力清單、責(zé)任清單的落實(shí)實(shí)施過(guò)程中。一是重視媒體的導(dǎo)向作用，加強(qiáng)輿論宣傳，積極營(yíng)造群眾監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的氛圍。二是拓寬公眾參與渠道，搭建電話投訴、網(wǎng)絡(luò)投訴、來(lái)訪來(lái)信投訴等各種平臺(tái)，利用微博、微信等各種新媒體，鼓勵(lì)引導(dǎo)群眾參與監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程，形成全社會(huì)廣泛參與的監(jiān)督格局。第四，運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升監(jiān)管能力。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，利用大數(shù)據(jù)思維優(yōu)化政府服務(wù)和監(jiān)管是打造服務(wù)型政府、法治政府的題中應(yīng)有之義。運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，推進(jìn)政府監(jiān)管能力的提高。
（作者單位：華北理工大學(xué)人文法律學(xué)院）
【注釋】
①李任杰，王偉：“簡(jiǎn)論‘權(quán)力清單’及其對(duì)政府權(quán)力的制約”，《青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第4期，第65頁(yè)。
②何雨：“責(zé)任清單：構(gòu)建基于社會(huì)治理背景下的權(quán)力清單制度核心”，《上海城市管理》，2014年第4期，第39頁(yè)。
③賀海峰：“‘責(zé)任清單’與法治政府—專訪中央黨校政法部傅思明教授”，《決策》，2014年第11期，第40頁(yè)。
④［英］哈耶克：《通往奴役之路》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012年，第73頁(yè)。
⑤梁立俊：“負(fù)面清單、正面清單和混合清單—也談授權(quán)與禁止的法理邊界”，《理論視野》，2014年第4期。
⑥“國(guó)內(nèi)首份地方政府權(quán)力清單在河北邯鄲誕生”，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/society/2005-11/08/content_3749467.htm。
⑦“河北省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于建立行政權(quán)力清單制度實(shí)施方案的通知”，http://info.hebei.gov.cn/hbszfxxgk/329975/329982/6304473/index.html。
⑧“10月7日前河北大曬‘權(quán)力清單’行政權(quán)力接受監(jiān)督”，《燕趙都市報(bào)》，2014年8月29日。
⑨“河北省公開(kāi)省政府部門(mén)行政權(quán)力清單”，《河北日?qǐng)?bào)》，2015年1月25日。
⑩“關(guān)于公開(kāi)省政府部門(mén)行政審批事項(xiàng)和歷年取消下放行政審批事項(xiàng)匯總清單的說(shuō)明”，http://122.0.64.56/review/index.do。
“省政府辦公廳印發(fā)建立責(zé)任清單制度實(shí)施方案”，《河北日?qǐng)?bào)》，2014年12月12日。
“河北50個(gè)省政府部門(mén)首次曬出責(zé)任清單”，《河北日?qǐng)?bào)》，2015年4月15日。
袁維海，姚玫玫：“有權(quán)必有責(zé) 曬權(quán)要曬責(zé)—安徽省探索行政權(quán)力、責(zé)任清單制度”，《安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第1期。
責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）
