【摘要】現(xiàn)有法律服務(wù)供給機制存在服務(wù)機構(gòu)缺乏科學(xué)管理、主體專業(yè)水準(zhǔn)參差不齊、服務(wù)領(lǐng)域單一等問題。文章在剖析法律保障缺乏、決策模式不合理、需求表達機制不暢通、供給主體不完善的基礎(chǔ)上，提出加強立法保障、健全法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、搭建信息化資源共享平臺、創(chuàng)新法律服務(wù)供給聯(lián)動模式等創(chuàng)新機制構(gòu)想。

【關(guān)鍵詞】公共法律服務(wù)供給　缺陷　原因　創(chuàng)新機制

【中圖分類號】D922.182　 　　　【文獻標(biāo)識碼】A

制度支持與現(xiàn)實意義

穩(wěn)步推進并真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，政府不僅要建立健全戶籍制度、土地制度、公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，核心問題是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實現(xiàn)全員思維、意識、文化、生活“全融入”，實現(xiàn)市民化水平和質(zhì)量“雙提升”、實現(xiàn)人的市民化“同發(fā)展”，充實政府公共法律服務(wù)職能是重要途徑，對城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增強法律風(fēng)險防范意識、培養(yǎng)自我利益以及公共利益的維權(quán)思維、營造知法守法用法的社會氛圍、促進社會公平和諧發(fā)展、提升城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口生活幸福指數(shù)的新型和諧城鎮(zhèn)化。

2008年10月，黨的十七屆三中全會在京舉行，圍繞如何深入推進農(nóng)村改革發(fā)展進行研究。《決定》第三章指出，加快新型城鎮(zhèn)化與依法治國有機統(tǒng)一，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與加強城鎮(zhèn)農(nóng)村法律服務(wù)緊密結(jié)合，強化法制宣傳教育職能與推進農(nóng)村依法治理互相促進。

司法部作為最高司法行政主管部門，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展的進程中，落實黨中央以及國務(wù)院的指示精神。2014年2月，印發(fā)《意見》在司法層面就如何實現(xiàn)輻射鄉(xiāng)村、全民共享的公共法律供給機制做出明確部署：強化六種工作職能，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)，提升公共法律服務(wù)能力，促進需求導(dǎo)向型發(fā)展，提供和諧安定生活保障。

2014年10月，黨的十八屆四中全會把公共法律服務(wù)提高到政府服務(wù)民生高度并且首次以的黨的文件的形式加以公布。《決定》提出，完善城鄉(xiāng)全覆蓋、全民共享的公共法律服務(wù)供給機制是加強民生領(lǐng)域法律服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)根基，是維護城鄉(xiāng)居民合法權(quán)益、化解各種矛盾、處理法律糾紛、促進社會和諧穩(wěn)定、實現(xiàn)“中國特色”新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)保障。

2015年2月，中共中央圍繞做好“三農(nóng)”工作召開會議，在一號文件中強調(diào)“加強農(nóng)村法治建設(shè)”的核心要求—在新時期我黨要做好“三農(nóng)”工作，必須善于運用法治思維和法治方式，進一步加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的步伐。

羅豪才教授在“基層治理與軟法之治”一文中談到對于基層法治的理解：“基層和群眾的聯(lián)系最直接、最緊密。基層治理在整個國家治理中往往具有基礎(chǔ)性、探索性和先導(dǎo)性”。推進基層農(nóng)村公共法律服務(wù)體系及治理體系在我國國家治理體系中具有不可替代的作用。“農(nóng)村是一個巨大的潛在的法律服務(wù)市場。中國法制能夠建立，一個重要的方面就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的這種服務(wù)能夠得到滿足。”①

基層法律服務(wù)供給機制存在的問題

加強和完善基層法律服務(wù)供給機制對社會主義新農(nóng)村、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)均具有至關(guān)重要的意義，但是我國城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的法律服務(wù)供給現(xiàn)狀卻不容樂觀，存在的諸多問題不容忽視。

基層法律服務(wù)供給機構(gòu)缺乏科學(xué)管理機制。基層法律服務(wù)所等機構(gòu)是個人（自然人）或數(shù)個合伙人所有，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者相關(guān)主管部門所屬，其管理完全取決于負(fù)責(zé)人或者合伙人的個人能力、文化層次、管理水平，使得農(nóng)村基層法律服務(wù)機構(gòu)管理體制無法理順，存在諸多發(fā)展弊端，在很大程度上限制了基層農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口法律服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

基層法律服務(wù)供給主體專業(yè)水準(zhǔn)與綜合素養(yǎng)參差不齊。基層法律服務(wù)隊伍形成以“法律工作者為主，律師為輔”的形態(tài)特征，法律服務(wù)供給主體形成數(shù)量多、層次低、態(tài)度差、收費亂的無序失衡狀態(tài)，基層法律服務(wù)供給隊伍律師供給匱乏現(xiàn)象表現(xiàn)尤為突出，律師的絕對數(shù)量、分布比例、專業(yè)水準(zhǔn)等均遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足基層的實際需求，形成巨大的真空領(lǐng)域。

基層法律服務(wù)供給服務(wù)領(lǐng)域單一局限性大。農(nóng)村法律服務(wù)受案范圍狹窄，無法滿足權(quán)利保障的需求、基層法律服務(wù)的內(nèi)容已不完全適應(yīng)新的形勢需要。有些農(nóng)村地區(qū)，法治建設(shè)不健全、法治環(huán)境的不理想，嚴(yán)重侵權(quán)違法犯罪行為、農(nóng)村婚姻家庭贍養(yǎng)糾紛和家庭、暴力事件；土地、民事借貸糾紛以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)利保障問題均需要法律服務(wù)，維護弱勢農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口法律意識普遍淡薄現(xiàn)象表現(xiàn)突出。農(nóng)村普遍存在“厭訟”觀念、習(xí)慣“私了”方式、依賴“調(diào)停”形式，認(rèn)為打官司是不光彩的事情，特別是鄰里之間或者家庭內(nèi)部發(fā)生糾紛，“和為貴”、“家丑不外揚”等傳統(tǒng)觀念作祟，對法律知識不了解，對訴訟沒有信心，基本選擇忍氣吞聲、私下了結(jié)、村里調(diào)解、長輩說和等方式解決糾紛，而不會訴諸法律。

法律服務(wù)供給總量與市場需求空間差距甚遠(yuǎn)。從橫向廣度分析，基于城鄉(xiāng)二元體制的長期影響和累計效應(yīng)，導(dǎo)致在全國范圍內(nèi)，農(nóng)村基本服務(wù)供給嚴(yán)重不足，不僅在基礎(chǔ)設(shè)施、基本生活保障、農(nóng)業(yè)科技等方面，也突出表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、法律服務(wù)等方面。從縱向深度分析，同一地區(qū)、不同時期、不同階層的供給對象的服務(wù)需求也存在變化性、多樣性和復(fù)雜性，法律服務(wù)供給根據(jù)不同受眾的需求變化適時、及時進行調(diào)整、傾斜和完善。

現(xiàn)階段發(fā)展障礙原因剖析

法治思維嚴(yán)重欠缺、立法體系碎片化。法律服務(wù)供給體系中的供給主體、供給對象及組織者均應(yīng)該在法律框架內(nèi)完成動作，行使法律權(quán)利的同時履行法定義務(wù)，否則需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。不僅在法律服務(wù)供給機制運作中需要法治理念，在公共服務(wù)供給體系、國家治理中均需要法治思維。在我國，以公共法律服務(wù)供給為調(diào)整對象的特別法尚屬空白，不僅沒有形成科學(xué)化、體系化，相關(guān)規(guī)定處于分散化、碎片化狀態(tài)，法律效力區(qū)域化、弱勢化，不能滿足不同地域之間、不同層次受眾對法律服務(wù)多樣性、變化性需求，不能實現(xiàn)公共法律服務(wù)區(qū)域均等化、城鄉(xiāng)一元化目標(biāo)。

決策模式缺乏科學(xué)合理支撐。在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府長期處于“家長制”、“包攬式”、“劃槳者”的錯誤定位，針對公共法律服務(wù)的供給方式、范圍、內(nèi)容、機制選擇等確定供給方案，形成“自上而下”決策機制，按級別逐層供給，作為服務(wù)直接接受者、服務(wù)終端消費者的農(nóng)業(yè)人口，他們距離服務(wù)供給方案的決策最遙遠(yuǎn)，這顯然本末倒置、供需脫節(jié)。盡管政府、相關(guān)部門作為決策者與農(nóng)民切身利益是一致的，但卻不能完全等同，而且由于監(jiān)督機制不完善，部分官員醉心沉溺于追求“政績”的漩渦，無法反映農(nóng)業(yè)人口真正的內(nèi)在需求偏好、不能滿足真實的需要意愿，必然造成我國基層法律服務(wù)供給資源浪費、農(nóng)業(yè)人口被動消費的失衡狀態(tài)，現(xiàn)行的決策模式嚴(yán)重缺乏科學(xué)性、合理性、客觀性與真實性。

供給對象的需求表達機制不暢通。單項決策采取“一刀切”式的供給機制，一方面，忽視不同地域，不同層次的農(nóng)民的差異性、復(fù)雜性，沒有完全收集、系統(tǒng)整理他們的內(nèi)心聲音，需求信息反饋機制缺失，信息傳達渠道不通暢，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在公共法律服務(wù)供給中缺乏話語權(quán)，無法表達內(nèi)心真實意愿、傳遞實際需求偏好。

另一方面，農(nóng)業(yè)人口對供給法律需求也并非一成不變，針對提供法律服務(wù)的內(nèi)容、方式、質(zhì)量等需求出現(xiàn)多樣化、差異化，該發(fā)展變化的傳達路徑同樣不暢、聯(lián)系紐帶脫節(jié)，政府“自上而下”的決策模式導(dǎo)致在提供法律服務(wù)過程中，針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的角色無法突破服務(wù)接受者的定位，不能實現(xiàn)其服務(wù)終端消費者、服務(wù)享受者的角度轉(zhuǎn)變，與需求導(dǎo)向性服務(wù)機制的目標(biāo)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的真實需求偏好作為提供公共法律服務(wù)的最終目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。

供給主體多元性不完善導(dǎo)致供需失調(diào)。在公共服務(wù)三方供給機制模式下，政府、市場盈利機構(gòu)、社會非盈利組織成為供給主體。然而，當(dāng)前我國現(xiàn)行的運行機制中，以市場盈利組織—專業(yè)法律服務(wù)機構(gòu)單一供給主體支撐。現(xiàn)存供給結(jié)構(gòu)一方面難于發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控職能，不能發(fā)揮社會組織、團體或者志愿者的積極性、創(chuàng)新性，導(dǎo)致基層公共法律服務(wù)供給主體數(shù)量缺乏、供給服務(wù)量嚴(yán)重不足、供需嚴(yán)重失調(diào)。

另一方面，導(dǎo)致供給效率低、服務(wù)質(zhì)量差，不能滿足農(nóng)業(yè)專業(yè)人口法律服務(wù)需求的變化性、多樣性、地域性。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮其主導(dǎo)地位，引導(dǎo)服務(wù)供給者、接受者樹立新時期服務(wù)理念、考察農(nóng)業(yè)專業(yè)人口對于供給法律服務(wù)的真實需求、從宏觀上制定區(qū)域內(nèi)長期發(fā)展規(guī)劃，挖掘社會組織、志愿者的創(chuàng)造性、能動性，協(xié)調(diào)社會媒體、輿論、大眾多元主體的潛能，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)人口供給法律服務(wù)多元主體供給機制的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

農(nóng)村公共法律服務(wù)供給創(chuàng)新機制建議

強化法律服務(wù)供給機制立法，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口法律服務(wù)立法保障職能。立法機關(guān)完善法律、法規(guī)、規(guī)章等法律文件的立法保障工作，規(guī)范其職能、成本、責(zé)任，賦予其權(quán)力、權(quán)利的同時也明確責(zé)任、義務(wù)。基層法律服務(wù)供給過程中涉及服務(wù)供給者、接受者、監(jiān)管方、引導(dǎo)方等不同主體，如何規(guī)范、協(xié)調(diào)、完善、制約、監(jiān)督各方權(quán)利的行使、義務(wù)的履行、責(zé)任的承擔(dān)。遵循《立法法》的規(guī)定，建立從國家到地方的法律體系，發(fā)揮不同立法機關(guān)的權(quán)限與職能，逐步形成系統(tǒng)性、科學(xué)性、公平性、效率性的公共服務(wù)供給立法體系。完善以立法形式作為法律保障、以制度形式作為約束依據(jù)的機制，才能保障“有法可依”，實現(xiàn)法治觀念和法治思維在國家治理中的功能，最終實現(xiàn)有效供給、公平供給、全面供給、持續(xù)供給目標(biāo)。

擴大法律服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)、構(gòu)建城鄉(xiāng)法律服務(wù)領(lǐng)域全覆蓋的創(chuàng)新機制。第一，逐步落實“律師進村社”、“一村一律師”模式。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級分別建立相應(yīng)的法律專業(yè)機構(gòu)及人員，需要發(fā)揮四級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動的優(yōu)勢，形成律師事務(wù)所、法律服務(wù)機構(gòu)、公證處、人民調(diào)解機構(gòu)多層次、多梯度的供給體系。

第二，建立訴前調(diào)解、訴中援助、訴后執(zhí)行機制。一方面，由于成本較高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一般不會選擇仲裁、訴訟等法律途徑來維權(quán)，針對案件事實清楚、雙方爭議不大，發(fā)生在平等主體之間的以人身或者財產(chǎn)關(guān)系為內(nèi)容的案件，可以由發(fā)生正義的平等主體共同自愿在人民調(diào)解員的主持下進行協(xié)商，達成一致意見后，簽署書面文件并具有法律效力，既可以減少進入訴訟程序帶來的人力、財力、時間成本的浪費，還有利于案件的及時履行，避免因強制執(zhí)行帶來的不必要訴累。另一方面，針對訴前未能調(diào)解結(jié)案而進入訴訟程序的案件，在滿足法定條件的基礎(chǔ)上、按照法定程序申請，由司法行政機關(guān)指派專職律師提供訴訟中法律服務(wù)。

第三，在人民調(diào)解員介入階段，在中立第三方的主持下如果爭議雙方不能達成一致意見，并且爭議的案件符合法律援助條件的，告知并指導(dǎo)當(dāng)事人按照法定程序向管轄地的司法行政管理機構(gòu)提出申請。

突出利用信息化渠道、搭建基層法律服務(wù)供給媒介資源共享平臺。一方面，為新型城鎮(zhèn)化進程中創(chuàng)建的民營企業(yè)、個人機構(gòu)和法律服務(wù)機構(gòu)建立信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息對等，便于雙向互動，民營企業(yè)以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口均可以通過法律服務(wù)平臺查詢法律服務(wù)機構(gòu)以及法律服務(wù)人員信息、選擇法律服務(wù)者、了解咨詢法律問題，法律服務(wù)機構(gòu)及法律工作者也可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺了解農(nóng)村中遇到的法律問題、困惑，主動在線提供法律幫助，實現(xiàn)信息化背景下現(xiàn)代化法律服務(wù)業(yè)新模式。

另一方面，法律服務(wù)機構(gòu)還可以根據(jù)農(nóng)業(yè)人口創(chuàng)業(yè)、就業(yè)各個發(fā)展階段的不同特點和需求，提供法律建議或法律指導(dǎo)，做好風(fēng)險防范，在法律規(guī)定框架下實現(xiàn)利益最大化，創(chuàng)建法律保障經(jīng)濟利益和文化增值的模式，促進農(nóng)村科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新，帶動經(jīng)濟發(fā)展。

整合法律服務(wù)資源、創(chuàng)新基層法律服務(wù)供給機制聯(lián)動模式。第一，政府、律所、社區(qū)、農(nóng)村基層自治組織聯(lián)合指導(dǎo)、逐層舉辦法治教育，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的創(chuàng)業(yè)者樹立法治觀念，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)合法經(jīng)營；培育農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的勞動者樹立合理就業(yè)觀念、懂得利用法律武器加強自我保護。

第二，高校、職業(yè)技術(shù)院校聯(lián)合社區(qū)、農(nóng)村進行技能教育培訓(xùn)，結(jié)合每年用人高峰期、高等院校假期、按照專業(yè)領(lǐng)域、根據(jù)市場需求針對所轄區(qū)域內(nèi)的就業(yè)者進行專項培訓(xùn)、實地學(xué)習(xí)實習(xí)，提升其專業(yè)技能和職業(yè)素質(zhì)，滿足用人單位的要求，有助于其就業(yè)成功及提高待遇。

第三，廣播電視等媒體廣泛利用社會輿論、傳媒機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)渠道等媒介平臺大力宣傳倡導(dǎo)法治精神、弘揚公平正氣、發(fā)揮社會主義核心價值體系在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的信念價值，增強城鄉(xiāng)均等化理念傳播，充分利用“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要通過廣播、電視知曉法律服務(wù)”。②

第四，社區(qū)、街道、農(nóng)村基層組織聯(lián)合舉辦文娛活動，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的創(chuàng)業(yè)者、就業(yè)勞動者實行人文關(guān)懷，提升其道德素質(zhì)、文明素質(zhì)，增強其公民意識、市民意識。在市民化進程中提升城鄉(xiāng)人口綜合素質(zhì)、全體居民生活滿意度及全部市民幸福指數(shù)，真正實現(xiàn)全方位、無死角的城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)均等化。

引進法律服務(wù)高端專業(yè)人才、構(gòu)建多層次法律服務(wù)供給主體體系。一方面，要充分發(fā)揮法律服務(wù)機構(gòu)以及法律執(zhí)業(yè)人員的職能，他們既是提供市場化法律服務(wù)的中流砥柱，也是提供公共法律服務(wù)的主力軍，逐步打造一支以專業(yè)人士為骨干的法律服務(wù)供給隊伍。

另一方面，引導(dǎo)大專院校法科師生和文化界、媒體界相關(guān)人士投身面向基層的公共法律服務(wù)。面對法律服務(wù)供給機構(gòu)、供給主體資源有限的困境，可組織法學(xué)專業(yè)大學(xué)生、研究生等組建“法制宣傳志愿隊伍”，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，面向居民開展法制宣講、文藝宣傳，借助喜聞樂見的文藝形式，增強法制宣傳服務(wù)的可觀賞性、可接受性。以大、中型城市為中心，輻射小城市、高新開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等區(qū)域，創(chuàng)立以專業(yè)法律服務(wù)業(yè)人員為主體、以高校法律專業(yè)人才為補充的現(xiàn)代化、創(chuàng)新型法律服務(wù)業(yè)模式。

（作者單位：廊坊師范學(xué)院；本文系河北省科技廳軟科學(xué)研究計劃項目和廊坊師范學(xué)院社會科學(xué)青年基金項目階段性研究成果，項目編號：15456116D、LSSQ201306）

【注釋】

①蘇力：《送法下鄉(xiāng)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2000年，第10期。

②賈午光：《法律援助制度改革與發(fā)展》，北京：中國法制出版社，2010年，第293頁。

責(zé)編 /韓露（實習(xí)）