【摘要】“爆表”與“北京咳”作為2013年度的網絡熱詞，隱喻了公眾對當前環境質量監管現狀的調侃與不滿。據此有必要尋找環境質量監管回應現實問題的邏輯支點，并對環境質量監管的公共性和績效性進行理論證成，進而構建規范政府監管權力、保障公眾環境權益的環境質量監管之制度體系。
【關鍵詞】環境質量監管 公共性 績效性 監管權力 環境權益
【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A
問題梳理：環境質量監管的邏輯支點
2013年伊始，持續多天的霧霾天氣，導致東北、華北、長三角、中部、西南部地區空氣中顆粒物濃度居高不下，“爆表”、“北京咳”成為當年的網絡熱詞。①“爆表”是網友對部分城市空氣質量指數（AQI）超過最高上限值的戲稱；而“北京咳”并非醫學術語，現因空氣質量欠佳而被網友熱侃。“爆表”折射出公眾對空氣質量監管現狀的不滿，進而引申出公眾要求地方政府提高環境質量監管績效的現實訴求；“北京咳”反映出公眾對空氣質量欠佳而易引發環境健康危機頗有微詞，進而引申出“地方政府對轄區環境質量負責”應當以公共價值為取向。然而“爆表”、“北京咳”只是我國眾多環境監管危機的一個縮影。
回顧環境監管的現有研究，成果不少，各有側重。有學者立足于環境管理體制的完善，認為這種“以行政區域管理為核心，國家與地方雙重領導”的權力構置，即使頻頻使用具有“連坐”性質而被形容為“重典”、“鐵腕”、“鐵拳”等手段也收效甚微，故視為我國環境執法難而反思；②也有學者立足于環境法律的完善，認為環境保護領域無法可依的時代基本結束，現在主要是如何執行和完善法律制度的問題，鑒于人為的和客觀的原因，環境法煮了一鍋“夾生飯”。③
不可否認，這些研究對完善我國環境監管理論的意義。從研究視角看目前研究重環境監管的常態研究，而輕環境質量監管的專門研究。正因如此，文章先假定公共性和績效性是環境質量監管的邏輯支點，并通過對環境質量監管的公共性、績效性原理的理論證成，進而提出完善環境質量監管的制度體系。
原理分析：環境質量監管公共性與績效性的證成
環境質量監管的界定。世界各國或地區普遍采取制定法律和環境質量標準來宣告其轄區內環境保護和公眾健康保障等預期目標，并為達到該預期目標而制定規劃、采取措施來管理、評價其轄區內的環境質量。國家層面的環境質量監管任務按環境法律法規的要求，被逐步分解到地方層面實施，地方政府對轄區內的環境質量負責。美國清潔空氣法案（CAA）要求各州分別制定實施計劃（SIPs）和達到國家空氣質量標準（NAAQS）的規劃。各州通過劃分出不同的空氣質量控制區，并實施污染排放限制，使之達標。法案還針對空氣質量嚴重惡化的超標地區以及非達標地區規定了一些特殊的限制性條款，以及將“防止清潔地區的環境明顯惡化（PSD）作為一個額外的目標”。④
就我國而言，2014年頒布的《環境保護法》（修訂案）明確規定，“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”（第六條第二款），“采取有效措施，改善環境質量”（第二十八條第一款），對于“未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的有關地方人民政府，應當制定限期達標規劃，并采取措施按期達標”（第二十八條第二款）。2015年頒布的《大氣污染防治法》（修訂案）第三條和第十四條也對地方政府大氣環境質量監管作了類似的規定。所以，我們將這種通過限時間、分功能區域，由地方各級政府監督與管理轄區內環境質量的過程，稱之為環境質量監管。
環境質量監管根據涉及環境要素（介質）的不同，可分為綜合環境質量監管和單項環境質量監管。綜合環境質量監管，即全面環境質量監管，是指涵蓋水、大氣、土壤、聲等全部環境介質的環境質量監管；單項環境質量監管是指僅涉及到水、大氣、土壤、聲等任意一項環境介質的環境質量監管，又可分為水質量監管、大氣質量監管、土壤質量監管和聲質量監管等。
公共性：環境質量監管的價值理性。環境質量是人類健康和福祉的基本需求，事關整個社會最大的公共利益。作為環境質量監管不可或缺的主體，各級政府有“對于顯著地對環境或者人民的危害性，或有危害之虞加以防衛或排除”的義務。⑤因此，環境質量的公共性價值，決定了環境質量監管的公共性價值。環境質量監管是地方政府對轄區內環境質量負責的實踐與承諾，其監管的良莠與環境質量監管所依據的環境質量標準品質息息相關。至于環境質量標準的品質，受權衡于環境基準的方法、技術可行性、經濟成本以及其他各種政治和社會因素的制約，而這些因素又反過來制約環境質量標準的品質。所以，作為國家風險管理重要內容的環境質量標準，是環境利益（健康收益）與經濟利益之間博弈的結果，以“明顯可預見危險的最低限度”來衡平環境保護與經濟發展的緊張關系，體現出政府對環境質量負責的“最低承諾”。⑥所以，在此公共性價值層面上，環境質量監管就是地方政府執行環境質量標準，確保人民享有“最低生存基礎之環境品質”的一種行政行為。
績效性：環境質量監管的工具理性。績效作為一種考核工具，本質上就是一種程序設定。如果說，公共性主要體現在環境質量監管的實體方面，那么績效性則主要表現在環境質量監管的程序方面。換言之，環境質量監管就是地方政府在其轄區內按照一定的步驟、方式、順序和時限行使環境質量監管的過程。具體而言：首先，環境質量監管一般包括制定規劃、采取措施、達標考核和應急管理等步驟，也就是說，通過環境質量監管的績效目標設定（達標規劃）、績效實施（采取措施）、績效改進修正（達標考核和應急管理）和再制定目標（達標規劃）來不斷發現、分析和解決環境監管問題。其次，一般地，環境監管的形式無外乎具有政府直控型、市場激勵型以及政府部門出于保障社會公眾權利而采取聽證、告知、信息公開、合議的公眾參與，而環境質量監管是由各級政府主導下的環境監管，并選擇應用其他監管形式。再次，構成環境質量監管的若干步驟，按一定邏輯順序進行先后排列則稱為順序。最后，環境質量監管每一個步驟及其整個過程所占時間的長短稱為時限。如果說，時限與順序是環境質量監管的時間要件，步驟和方式是環境質量監管的空間要件，那么這種時間要件和空間要件的珠聯璧合，使得環境質量監管的績效性昭然若現。此外，就環境質量監管公共性與績效性的關系而言，一方面環境質量監管的績效性除了自身的獨立價值外，多數情形都以工具形態服務于公共性，離開環境質量監管公共性的目的和要求，環境質量監管的績效性就會失去其存在的意義；另一方面，環境質量監管的公共性能否實現以及實現到何種程度，與環境質量監管的績效性密不可分。
理論構建：環境質量監管的制度因應
環境質量監管的績效性：規范政府的監管權力。環境質量監管要向社會分權，實現社會的共同管理，但仍應以政府監管為主，這也對政府權力的正當運行提出了新的要求。簡言之，環境質量監管應由各級政府制定環境質量達標規劃、采取措施使其轄區內的環境質量達到規定的標準，并從根本上降低政府行政管理成本，提高環境監管效率。2013年環保部出臺了《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》，要求到2015年前北京市完成PM2.5下降5%的指標；截至2015年11月，已有20多個重點城市因環境問題而被環保部約談等諸如此類的事件，無不表明由各級政府主導的環境質量監管，在追求績效過程中所表現出的緊迫性和責任感。同時，在全面推進依法治國的背景下，地方政府的環境質量監管應當遵循依法行政、合理行政、信賴保護和正當程序等行政法基本原則。也就是說，政府權力的行使需要在法治的框架下運轉，切忌將單純追求環境質量監管績效為目的的“野蠻執法”當成違背行政法基本原則的“嚴格執法”。如某些環境執法部門在運動式執法中搞突然襲擊，不事先通知企業，就隨時拉閘斷電、停水，造成窯爐等生產設備損害的“野蠻”執法案例常見于網頁報端。據此，為了彰顯環境質量監管的績效性，確保政府權力的正當運行，相關建議不可或缺。
第一，規范環境質量監管的模式選擇。因環境問題的不可分割性與環境法規范的后發與交叉性，當前環境質量監管還存在著孤立、機械應對等弊端。這既有待于實現環境質量監管的跨環境媒介整合、跨區域整合、監管部門整合以及環境法律和環境質量標準的整合，構建環境質量整合性管理；也需要不斷調整監管目標和方案，建立健全環境質量監管的風險預防機制、政府績效考核機制和環境質量監管應急機制，即通過法律規制的制度優勢，逐步推行環境質量整合性和適應性管理，以達到提升環境質量監管績效之目的。
第二，完善環境質量的達標時效制度。環境質量的達標時效，是指以政府為主導的環境質量監管，已被環境質量達標規劃或者相關規范性文件所明確的合理期限，并規定超過期限將會引起某種法律后果的程序性制度。當前，我國針對未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的有關地方政府，主要由環保部約談，并勒令該未達標的地方政府必須采取應急措施，限期達標。可見沒有時效就談不上績效，即使在美國，某些州的環保質量未能如期達標，也是一個令人頭痛的問題。對此，環境質量達標時效制度的完善，應當充分考慮本國經濟成本以及其他各種政治和社會因素的制約，并通過制定和實施具體的達標規劃或者限期達標規劃等舉措來確保具體時效的如期完成。
第三，完善環境質量監管的責任機制。不可置否，環境質量監管事關地方政府經濟社會和環境可持續發展的方方面面，需要平衡當前利益與長遠利益、經濟利益與環境利益、局部利益與整體利益以及公權力與私權利之間的關系。說到底，就是環境質量監管需要規范政府的權力，并將公權力關在法治的“籠子”里。換言之，有權必有責，需要進一步落實法律規范對地方政府及其負責人的環境保護責任，提高各級政府的環境質量監管意識，并將地方政府的環境質量監管績效作為一項重要的人事升遷和財政保障的內容，預防和克服地方或部門保護主義，以責任倒逼黨政機關執行好環境保護法律法規，構建嚴格的未達標區域地方政府的問責追究機制。以此同時，地方政府在重視轄區內環境質量監管績效的同時，也應兼顧公平正義的追求。換言之，既要逐步實現環境行政執法的全覆蓋與“零容忍”，又要厘清嚴格執法與文明執法的界限，進而完善環境質量監管的實體與程序。
環境質量監管的公共性：保障公眾的環境權益。環境權理論發端于美國，其理論基礎是英美法上的公共信托理論。根據該理論，環境資源（品質）的公共信托具備與其本質相聯系的“目的公益性、公共利益和目的排他性”三要件，符合公共信托的一般特性，是一種較為典型的公益信托，其公共性價值取向自不待言。根據公共信托理論，地方政府的環境質量監管可視為地方政府在執行環境質量標準過程中，已與社會公眾形成了一種“準契約關系”。如果地方政府及其工作人員因其行為存在重大過失或者過錯而造成轄區內環境質量不達標，該地方政府在理論上應當對其轄區內的社會公眾承擔行政賠償或者補償責任。簡言之，環境質量不達標可視為地方政府在環境質量監管方面尚未實現公民環境權的有效保護。鑒于此，為了張揚環境質量監管的公共性，確實保障公眾的環境權益，相關建議包括但不限于。
第一，公民環境權有賴于法律的確認和保護。當前，《寧夏回族自治區環境保護條例》、《福建省環境保護條例》、《上海市環境保護條例》、《珠海市環境保護條例》和《深圳經濟特區環境保護條例》等少數地方性立法已將環境權保護法定化，這種采取低位階向高位階逐步過渡和提升的成功經驗值得推廣與借鑒。然而，即便新頒布的《環境保護法》修正案也未明確公民環境權保護，這也許是當前我國環境立法與權利保護的一大軟肋。所以，在此層面上，只有將公民環境權法定化，才能將地方政府環境質量監管的約束變為剛性規范，即為公眾參與環境質量監管、提起環境公益訴訟、開展環境維權行為奠定了法律正當權利基礎。
第二，環境質量監管有賴于信息公開與公眾參與。從國際立法來看，《公眾在環境領域獲得信息、參與決策和提起訴訟的奧胡斯公約》被認為是世界上有關環境權利規定得最深入的公約，不僅明確了公眾的內涵（包括具體的自然人以及由自然人組成的組織和團體），而且還就如何保護、促進和實施環境權作出了一系列明確規定，如公眾有獲得信息、參與決策和提起訴訟等權利。雖然《奧胡斯公約》的立法背景、保護方式和實施成效與我國相距甚遠，但是其強調公眾參與從無序到有序、從無法到有法，不失為一種進步的趨勢。從國內立法層面來看，值得慶幸的是2014年新修訂的《環境保護法》突出強調了政府責任、監督和法律責任，并對信息公開和公眾參與作了專章規定，這為文章提供了成文法支撐。據此，理論與實務界仍有必要完善環境質量監管的公眾參與的基本方式和途徑，包括：第一，加強信息公開和宣傳教育，提高公眾參與環境質量監管的意識；第二，在達標規劃制定過程，進一步完善政府與社會溝通和征詢機制；第三，在采取措施階段，完善公眾的監督和表達機制；第四，在達標考核階段，完善地方政府監管績效考核和評價機制；第五，在應急管理階段，完善與環境質量監管相關的侵權救濟機制。
結語
如前所述，環境質量監管面臨規范與現實、權力與權利的決策兩難。當大氣、水和土壤等日益嚴峻的環境質量問題接踵而來時，我們如何解決影響環境質量與損害公眾權益等突出問題則迫在眉睫。這些問題的解決既是政府部門亟需應對的挑戰，也是學界立足現實主義思維、結合本土化研究以提供法律智力支持的使命。筆者從網絡熱詞“爆表”、“北京咳”引發的問題，過渡到對環境質量監管邏輯支點、原理分析和理論構建的思考，也許既不全面又不深刻。但是這種以公共性和績效性為邏輯支點，進而構建了環境質量監管有利于規范政府監管權力，有利于保障公眾環境權益的制度因應，或許是“地方政府對轄區內環境質量負責”內涵闡釋的一種有益嘗試。
（作者為貴陽學院社會管理學院副教授、中南財經政法大學博士研究生）
【注釋】
①“銳詞：‘爆表’”，《佛山日報》，2013年1月15日；張楓逸：“‘北京咳’不是侮辱是警鐘”，《長江日報》，2013年1月22日。
②張寶：“環境監管的法理審視”，中南財經政法大學博士學位論文，2012年，第173頁。
③張梓太：“誰來對我們的環境負責”，《時代周報》，2011年11月3日。
④［美］保羅·R·伯特尼，羅伯特·N·史蒂文斯：《環境保護的公共政策（第2版）》，穆賢清、方志偉譯，上海人民出版社，2004年，第121~135頁。
⑤陳慈陽：《環境法總論》，臺北：元照出版有限公司，2011年，第345頁。
⑥張淑珍：“深化改革與構建社會良性運行機制”，《人民論壇》，2015年第32期，第37~39頁。
責編 /韓露（實習）
