【摘要】在俄羅斯轉(zhuǎn)型過程中，行政改革在國家改革序列上的優(yōu)先度一直不高，這是傳統(tǒng)俄羅斯行政體制的慣性、改革的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力、轉(zhuǎn)型時期固有的觀念以及復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境等多種因素綜合作用的結(jié)果。作為一項長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，俄羅斯行政改革呈現(xiàn)出總體滯后但正朝著漸進(jìn)性改革方向發(fā)展的特征。
【關(guān)鍵詞】俄羅斯 行政改革 滯后性
【中圖分類號】D523.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
自1991年蘇聯(lián)解體后，俄羅斯開始全面的社會轉(zhuǎn)型，行政改革也在間或進(jìn)行著，但是相較于疾風(fēng)暴雨般的政治體制轉(zhuǎn)型，行政改革作為組成部分之一，只是零星地散布在俄羅斯漫長的歷史長河中。在20世紀(jì)末至21世紀(jì)初席卷全世界的重塑國家管理體制改革的國家梯隊中，俄羅斯是后來者。可以說，直至2003年，俄羅斯政府才開始真正意義上的行政改革。新時期，俄羅斯政府雖然也開展了一輪又一輪的行政改革，取得了成效，但總體來說，行政效率低下的情況沒有根本好轉(zhuǎn)，腐敗等問題依然困擾著俄羅斯，成為制約社會、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的制度性障礙。
“漸進(jìn)”，源自《公羊傳·隱公元年》，根據(jù)何休的解釋：“漸者，物事之端，先見之辭。去惡就善曰進(jìn)。”意為逐步前進(jìn)、發(fā)展。“滯后”，根據(jù)辭海的解釋，是指事物落后于形勢的發(fā)展，是一個現(xiàn)象相對于與另一密切相關(guān)的現(xiàn)象的落后。本文所探討的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型俄羅斯國家中行政體制改革的滯后或漸進(jìn)問題，主要是建立在以社會其他領(lǐng)域的改革（主要是政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革）為參照物的基礎(chǔ)上的。
滯后的行政改革
俄羅斯行政改革歷程。自2003年7月普京總統(tǒng)公布《2003~2004年行政改革措施》，俄羅斯開始了真正意義上的行政改革。此前的行政改革雖然零散且不成系統(tǒng)，但是改革實(shí)踐者還是進(jìn)行了一些有益嘗試。
“蘇共所以失敗，蘇聯(lián)所以瓦解，究其根源就是蘇聯(lián)共產(chǎn)黨內(nèi)出現(xiàn)了一個官僚特權(quán)階層”①。“戈爾巴喬夫執(zhí)政后期，特權(quán)階層范圍有所擴(kuò)大……特權(quán)階層加上家屬，大約占當(dāng)時總?cè)丝诘?%左右。”②1991年葉利欽上臺后，在砸碎計劃經(jīng)濟(jì)的同時，精簡政府機(jī)構(gòu)，去一黨壟斷，在其執(zhí)政晚期，出臺了一份由專家們精心打造的對國家執(zhí)行機(jī)關(guān)的改革構(gòu)想。在這份構(gòu)想中，初次涉及了政府執(zhí)行機(jī)關(guān)的權(quán)力問題、行政人員制度安排問題、腐敗問題等當(dāng)時行政改革領(lǐng)域內(nèi)最為尖銳的問題，“首次引入了國家文官制度，而且公務(wù)員法的起草過程中明顯地使用了新公共管理的思想原則。”③但隨著1998年亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，俄羅斯被拉進(jìn)了這股漩渦，剛拉開帷幕的行政改革就此擱淺，在國家改革序列上的位置不斷被后移。
千年之交，普京接過葉利欽的接力棒，開啟真正意義上的行政改革。普京指出，引發(fā)行政效率不高“主要不在執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)的數(shù)量，而在于其工作安排的不好。國家機(jī)關(guān)現(xiàn)在的職能無法適應(yīng)完成戰(zhàn)略任務(wù)，而掌握現(xiàn)代科學(xué)管理知識的官員鳳毛麟角。”④改革以提高管理效率和反腐敗為核心，分為兩個階段。第一階段以2003年國情咨文為標(biāo)志，明確了改革方向，精簡改組聯(lián)邦政府，確定聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)體系由聯(lián)邦部、聯(lián)邦局、聯(lián)邦署組成，并將所有的執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)明確劃分為率屬于總統(tǒng)和政府管轄的兩大部門。2005年4月25日，普京開啟了第二階段的改革，具體工作包括優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量和范圍，增加政府工作的透明度；改善績效，優(yōu)化職能，建立協(xié)調(diào)一致的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；減少國家對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)等。
自2004年普京對俄羅斯的“部、局、署”的改革后，俄羅斯的政府機(jī)構(gòu)再沒有進(jìn)行過大規(guī)模調(diào)整。梅德韋杰夫上任后，反對現(xiàn)行行政系統(tǒng)改革，只是就政府機(jī)構(gòu)新的分權(quán)和合并進(jìn)行討論。如2012年成立遠(yuǎn)東發(fā)展部和公開政府聯(lián)絡(luò)部，將衛(wèi)生與社會發(fā)展部拆分為衛(wèi)生部與勞動和社會保障部。2012年普京再次當(dāng)選后，開啟了“新普京時代”，開始兌現(xiàn)當(dāng)選后承諾的一部分行政改革，例如恢復(fù)地方行政長官直選等。
俄羅斯行政改革滯后的表現(xiàn)。雖然俄羅斯的改革實(shí)踐者進(jìn)行了很多探索和嘗試，但是與社會其他領(lǐng)域的改革相比，俄羅斯的行政改革仍相對滯后，“公共行政改革在俄羅斯只是一個優(yōu)先度較低的議題，全面的公共行政改革并不在政府的考慮之列。”⑤
首先是在國家改革序列上的低優(yōu)先度。關(guān)于改革優(yōu)先度的考察基于與其他領(lǐng)域改革的對比。葉利欽一上臺，先后啟用蓋達(dá)爾政府、切爾諾梅爾金政府，將重心放在調(diào)整經(jīng)濟(jì)上，完整的有關(guān)行政改革的文本方案，直到1997年9月才被正式確定命名為《行政改革構(gòu)想》，然而1998年初，在基里延科政府拿到關(guān)于行政改革的最后方案后不久，俄總統(tǒng)辦公廳舉行了行政改革構(gòu)想的討論，認(rèn)定“在2000以前實(shí)行行政改革是不合時宜的”⑥，于是行政改革讓步于經(jīng)濟(jì)改革。普京2000年上臺，著手經(jīng)濟(jì)改革，致力于建立有秩序的市場經(jīng)濟(jì)，但直到2003年才推出第一輪行政改革，2005年開啟第二輪，后又遭遇2008年全球金融危機(jī)，行政改革再次讓位于經(jīng)濟(jì)改革、社會改革。現(xiàn)今，俄羅斯的全面行政改革還處在不斷摸索中。
20世紀(jì)末21世紀(jì)初，世界多數(shù)國家開展了大范圍的持久的管理主義改革，如1979年的英國撒切爾夫人上臺后推行的改革，1981年法國的“國家改革運(yùn)動”，1982年中國以提高效率為目標(biāo)的行政改革，1984年日本的“小政府”改革，1984年新西蘭戴維·朗伊的“激進(jìn)重組”改革，1987年澳大利亞的“大部制”改革，1993年美國克林頓的“效率政府”改革等。然后，轉(zhuǎn)型初期的俄羅斯忙于清算蘇聯(lián)的錯誤以及應(yīng)對金融危機(jī)等，直到2003年才勉強(qiáng)抓住了這股浪潮，與世界其他一些國家行政改革的前奏相比，俄羅斯的行政改革開啟時間相對滯后。
其次是改革的慢節(jié)奏。1996年以后，俄羅斯總統(tǒng)咨文中初次涉及了改革執(zhí)行權(quán)力的相關(guān)問題，正式的“行政改革”概念是在等到2001年的總統(tǒng)咨文中才被正式使用，2002年總統(tǒng)咨文中隱約談?wù)撈鹦姓母锏谋匾裕钡?003年末以后“行政改革”才作為一項具有重大意義的國家事務(wù)被重視。然而，2008年，行政改革又一次遭遇了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，再度擱淺。2012年普京第三次當(dāng)選后，才開始逐步緩慢地兌現(xiàn)行政改革的承諾。行政改革的慢節(jié)奏也體現(xiàn)在俄羅斯的反腐敗斗爭中，盡管普京多次強(qiáng)調(diào)治理腐敗的重要性，但是此間俄羅斯在反腐工作上還是遲滯的。機(jī)構(gòu)方面，到了2000年成立了民間組織性質(zhì)的反腐委員會，立法方面，2001年11月擬定聯(lián)邦反腐敗草案，2002年11月才提交議會一讀，2005年11月進(jìn)行二讀。不過值得慶幸的是，普京第二任期后加大了反腐的力度。
俄羅斯行政改革的滯后還表現(xiàn)在改革缺乏系統(tǒng)性，實(shí)施效果不佳。“葉利欽時代的行政改革未能取得任何進(jìn)展，公共行政整體表現(xiàn)急劇惡化。”⑦普京時期，俄羅斯雖然開啟了全面的行政改革的序幕，部分改革也涉及到機(jī)構(gòu)重組、權(quán)力分化、中央地方關(guān)系調(diào)整、路程再造、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建立、教育衛(wèi)生改革等，但由于種種原因，與當(dāng)時已經(jīng)開展管理主義改革的國家相比，俄羅斯的行政改革缺乏整套完整的方案，不成系統(tǒng)，多是修修補(bǔ)補(bǔ)，零敲碎打，也并沒能明顯提高俄羅斯政府的總體績效。
滯后的行政改革帶來的后果。俄羅斯有著龐大的公共行政系統(tǒng)，幾屆政府雖幾經(jīng)努力，但是俄羅斯的政府機(jī)構(gòu)依然很龐大，人員冗雜的情況不容樂觀，資源浪費(fèi)、財政危機(jī)加劇、行政低效以及長久以來聞名于世的腐敗問題，都使得俄羅斯政府出現(xiàn)治理危機(jī)。根據(jù)透明國際（Transparency International）的數(shù)據(jù)，CPI反映的是一個國家政府官員的廉潔程度和受賄狀況，以企業(yè)家、風(fēng)險分析家、一般民眾為調(diào)查對象，據(jù)他們的經(jīng)驗(yàn)和感覺對各國進(jìn)行由10到0的評分，10為最高分，表示最廉潔；0分表示最腐敗；8.0～10.0之間表示比較廉潔；2.5～5.0之間表示腐敗比較嚴(yán)重；0～2.5之間則為極端腐敗。從2005到2013年，俄羅斯全球CPI指數(shù)排名從117名下降到127名，得分從2.4分增長到2.8分，屬于腐敗比較嚴(yán)重的國家。世界銀行的全球治理指標(biāo)納入話語權(quán)和問責(zé)制（Voice and Accountability）、政局穩(wěn)定且沒有暴力（Political Stability and Absence of Violence/Terrorism）、政府效率（Governance Effectiveness）、監(jiān)管（Regulatory Quality）、法治（Rule of Law）、防治腐敗（Control of Corruption）六個要素，確定全球215個經(jīng)濟(jì)實(shí)體的治理得分。從2004到2014年，俄羅斯除了政府的效率、法治2個指標(biāo)的排名有所上升之外，另外4個指標(biāo)尤其是治理腐敗（Control of Corruption）指標(biāo)的排名下降趨勢明顯，且6項治理得分始終低于標(biāo)準(zhǔn)的取值范圍，為-0.25（弱）～2.5（強(qiáng)）。政府效率不高，腐敗問題嚴(yán)峻，這都與俄羅斯長期以來行政改革的不力有著不可忽視的關(guān)系，現(xiàn)代俄羅斯國家行政系統(tǒng)改革的遲滯使得行政系統(tǒng)和社會其他子系統(tǒng)不相兼容，逐漸成為俄羅斯社會發(fā)展的制度性障礙。
行政改革滯后的原因分析
第一，原有行政體制的慣性。任何一種政治體制、行政架構(gòu)一旦形成后便具有了慣性，正是這種慣性使得它往往跟不上形勢，在一段時間內(nèi)呈現(xiàn)一定的滯后性。首先，無論對傳統(tǒng)的行政體制有多少詬病，原本的體制仍具有整合社會資源的作用，俄羅斯現(xiàn)今取得的成績離不開原本的行政體制的作用。俄羅斯的轉(zhuǎn)型正是由這個看起來不怎么高效的政府推動的，而俄羅斯能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、平穩(wěn)度過兩次金融危機(jī)、順利與世界接軌、逐漸恢復(fù)大國地位，也都依賴于這樣一個備受詬病的政府和官僚。在新的行政體制還處于不斷探索中的時期，行政改革的步伐一定要建立在舊的體制基礎(chǔ)上，實(shí)行漸進(jìn)改革。其次，體制改革有風(fēng)險，行政改革意味著行政權(quán)力的大調(diào)整和重新分配，權(quán)力本身就是利益，而且是更大的利益，原先的利益格局正是基于原有的權(quán)力安排，俄羅斯行政改革必然會觸動原有各級領(lǐng)導(dǎo)層的利益，受到既得利益者的百般阻擾，加上由于俄羅斯經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也需要安定團(tuán)結(jié)的政治環(huán)境，行政改革只能在協(xié)調(diào)各方利益的過程中穩(wěn)步進(jìn)行，改革遇到的阻力更大。“現(xiàn)在的既定制度妨礙改革，在許多情況下簡直是在阻礙改革，這種制度保護(hù)的是它們自己取得所謂地位、尋租的權(quán)利，是在保護(hù)受賄和鼓勵尋租”⑧。
第二，行政改革的動力源分析。行政改革的滯后性和改革的動力源緊密相關(guān)。公共行政領(lǐng)域的改革動力主要源于行政系統(tǒng)內(nèi)部自發(fā)自覺的調(diào)整、外部的民眾對于現(xiàn)有體制的不滿以及客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。行政系統(tǒng)內(nèi)部自發(fā)自覺的調(diào)整是改革的內(nèi)在動力，但是通常行政改革需要依靠原有的行政架構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)層通過一系列放權(quán)或集權(quán)的手段來實(shí)施，而無論是放權(quán)還是集權(quán)都是有風(fēng)險的。一種行政體制要運(yùn)轉(zhuǎn)良好，在權(quán)力制衡的基礎(chǔ)上，必須實(shí)現(xiàn)控制主體與控制對象的平衡狀態(tài)，快速的集權(quán)或者快速的分權(quán)打破了原先的均衡狀態(tài)，很容易發(fā)生動亂。改革也必然會觸動到既得利益者的領(lǐng)導(dǎo)層，容易引發(fā)新的權(quán)力利益沖突。因此，除了個別極具改革抱負(fù)的政治精英，絕大部分的俄羅斯當(dāng)權(quán)者都不敢也不愿意輕易去推行行政改革。
民眾的呼聲作為改革的直接動力，需要?dú)v經(jīng)一個相當(dāng)長的時間方能成長起來。和平時期，一般民眾較少會發(fā)難國家政治和行政體制，即便異議較大，也很難發(fā)出明確的改革現(xiàn)有體制的呼聲。只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展，民眾生活水平提高后，人們才會將視線投向政治領(lǐng)域。這就決定了，俄羅斯的行政改革要完全依靠民眾的呼吁為動力，需要長期的醞釀過程。
由此，俄羅斯行政改革的動力并非主要依靠內(nèi)部驅(qū)動和民眾呼吁，而是依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量來實(shí)現(xiàn)。每一步的經(jīng)濟(jì)改革，每一個發(fā)展，都必然對原有的政治體制提出新的要求。由于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)改革是通過危機(jī)的方式從反面對固有的行政體制提出問題，它發(fā)出的信號是不得不改，因此，與經(jīng)濟(jì)改革相比，行政改革不可避免地具有滯后性。
第三，轉(zhuǎn)型國家面臨的觀念轉(zhuǎn)化問題。制度轉(zhuǎn)型的國家還有個很大的問題，即思想觀念和價值觀的轉(zhuǎn)換問題。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯在轉(zhuǎn)軌過程中法律法規(guī)的滯后和政府職能的衰退，使得官僚主義在俄國這片土地上迅速滋長。2004年12月23日，普京在答記者問時指出：“改革不只在政府中慢，整個國家都慢……我國在長時間的歷史發(fā)展中存在并且愈演愈烈的是超官僚主義的經(jīng)濟(jì)和超官僚主義的國家……這不是一朝一夕可以改變的，但我覺得我們是在沿著正確的方向前進(jìn)。”⑨超官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)層，既是行政改革的巨大阻力也是改革的重要對象。民眾的價值觀念也影響著行政改革的進(jìn)程。蘇聯(lián)政權(quán)頃刻倒閉，其后隨著西方市場經(jīng)濟(jì)文化的猛烈沖擊，俄羅斯民眾的價值取向、社會道德觀念等相應(yīng)地迅速發(fā)生變化，民眾對政權(quán)的不信任以及法律意識的淡漠程度逐漸增加，這樣觀念下的民眾很難成為俄羅斯行政改革的直接動力。
第四，復(fù)雜的環(huán)境因素。行政改革復(fù)雜的外部環(huán)境和任務(wù)使得改革的每一步都必須謹(jǐn)慎。根據(jù)普京的說法，在復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境中，俄羅斯要想爭得在世界“經(jīng)濟(jì)陽光”照耀下的地盤，國家機(jī)關(guān)必須有質(zhì)量地做出內(nèi)行的謹(jǐn)慎決定。普京的行政改革不僅要清算蘇聯(lián)時期的錯位，還要總結(jié)葉利欽時期的經(jīng)驗(yàn)，行政改革的任務(wù)涉及到方方面面。國際上，世界軍事對抗的結(jié)束并未自動給俄羅斯開辟走向與世界接軌的路，實(shí)際情況要復(fù)雜得多。例如兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)就已使正在計劃實(shí)施的行政改革迅速讓位于經(jīng)濟(jì)和社會改革，兩度擱淺。同時，WTO和其他國家和世界組織也曾多次對俄羅斯行政系統(tǒng)施壓，迫使其做出適應(yīng)性改革。另一方面，同為轉(zhuǎn)型國家，中國漸進(jìn)式改革的成功經(jīng)驗(yàn)也為俄國改革提供了借鑒，這些都對俄羅斯的行政改革產(chǎn)生影響。
總之，從轉(zhuǎn)型初期到公認(rèn)的2003年行政改革再到新普京時代，俄羅斯的行政改革進(jìn)行了多方面的探索和嘗試，為俄羅斯政府系統(tǒng)、全面的公共行政改革打下了根基。某種程度上，俄羅斯的行政改革不同于其他政治領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，雖然相對滯后，但是已經(jīng)開始具備了漸近式改革的特征。在施行漸進(jìn)式改革的一定階段內(nèi)，行政體制改革滯后于其他政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的改革，以及由此引發(fā)的系列后果，是很難避免的現(xiàn)實(shí)。俄羅斯行政改革是一項長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，雖然目前成效尚不明顯，但是在新時期的發(fā)展值得關(guān)注。
（作者分別為廈門大學(xué)博士研究生，廈門大學(xué)教授）
【注釋】
①劉克明：“論蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的官僚特權(quán)階層”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2003年第3期。
②［俄］瓦·博爾金：《戈爾巴喬夫沉浮錄》，李永全等譯，北京：中央編譯出版社，1996年，第256～257頁。
③⑥刁利明：“現(xiàn)代俄羅斯行政改革的前提準(zhǔn)備”，《黑龍江社會科學(xué)》，2012年第5期。
④⑧《普京文集》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2002年，第606頁。
⑤⑦［俄］米哈伊爾·德米提也夫：“公共行政改革的俄羅斯教訓(xùn)”，《財經(jīng)》，2006年第12期。
⑨參見俄羅斯國情網(wǎng)：“弗拉基米爾·普京的記者招待會”，http://euroasia.cass.cn/news/100372.htm。
責(zé)編 /于巖（實(shí)習(xí)）
