【摘要】不動產的“登記錯誤”和不動產的“錯誤登記”的范圍和含義不同，應該進行區(qū)分，不能混同使用。從法律法規(guī)的效率級別來講，不動產登記的立法還應當從行政法規(guī)級別上升到法律級別，而不應當止步于《不動產登記暫行條例》這一行政法規(guī)級別，這對真正實現(xiàn)不動產統(tǒng)一登記具有重大而深遠的意義。
【關鍵詞】統(tǒng)一登記 登記錯誤 國家責任 賠償限額
【中圖分類號】U698.8 【文獻標識碼】A
2015年3月1日，《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）開始正式生效，《條例》按照《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）的規(guī)定實行不動產統(tǒng)一登記制度。因為我國《物權法》賦予了不動產登記以登記生效的效率。因此，不動產登記機構的登記錯誤就意味著權利人的不動產物權得不到充分證明或經過錯誤登記后而不復存在。在一個不動產登記擁有公信力的國家，為保護善意第三人和不動產物權人的合法權益，重視登記錯誤賠償機制的建立和完善是無比重要的立法任務。
《條例》制定的目的就是讓不動產登記有個統(tǒng)一的法律依據，因此這一法律文件應制定得科學有效、詳細具體以適應我國不動產登記實踐的需要。然而，該《條例》并沒有詳細具體的規(guī)定登記錯誤的賠償責任，比上位法物權法的相關規(guī)定更為粗糙，不具有現(xiàn)實操作性。對登記錯誤賠償責任的規(guī)定，更是語焉不詳，竟然直接規(guī)定依照《物權法》的規(guī)定承擔賠償責任。筆者認為作為下位法的《條例》應堅持“立法宜細不宜粗的原則”，這樣以來才符合制定下位法的目的。本文就《條例》中對于登記錯誤的賠償責任進行研究，以期對未來不動產登記法的出臺有所裨益。
不動產統(tǒng)一登記的立法層級應為法律
根據《條例》的規(guī)定，不動產統(tǒng)一登記中的“統(tǒng)一”是指登記依據、登記簿冊、登記機構、登記內容、登記程序、信息平臺的“六個統(tǒng)一”。要實現(xiàn)這六個方面的統(tǒng)一，需要在不和物權法中不動產登記規(guī)定相沖突的前提下，制定詳細科學有效的法律法規(guī)來實現(xiàn)我國不動產統(tǒng)一登記的終極目標。雖然《條例》由國土資源部進行起草，并由國務院審議通過和公布，從法律淵源和效率層級上來看屬于行政法規(guī)。我國《物權法》第十條規(guī)定可以由行政法規(guī)對不動產統(tǒng)一登記進行規(guī)定。而且根據中華人民共和國《立法法》中的第五十六條的規(guī)定，為執(zhí)行法律規(guī)定需要可以制定行政法規(guī)，即為了執(zhí)行物權法的關于不動產統(tǒng)一登記的規(guī)定而制定。因此《條例》的制定不僅符合《物權法》的規(guī)定也符合《立法法》的規(guī)定。但由于目前《條例》的內容過于粗糙，很多規(guī)定不具有可執(zhí)行性，因此統(tǒng)一不動產登記將難以很快實現(xiàn)，以登記錯誤賠償責任為例。原因如下：
第一，權力的行使離不開責任的承擔，而要想規(guī)范權力的行使防止權力濫用，就要使權力在依法監(jiān)督下運行。現(xiàn)實中《條例》無疑應起到監(jiān)督和規(guī)范不動產登記的作用，然而《條例》中關于賠償責任的規(guī)定太過籠統(tǒng)而不具有實際操作性。因此至少在登記錯誤賠償責任上無法起到統(tǒng)一。《條例》第二十九條對登記錯誤的賠償責任沒有做出任何具體規(guī)定，而是直接指出依照《物權法》的規(guī)定承擔賠償責任。本身就是由于物權法對不動產登記的規(guī)定過于簡略而不具有執(zhí)行性，所以欲制定本以為可具執(zhí)行性之《條例》，由此便形成悖論。另外，《條例》第三十五條規(guī)定本條例頒布前的不動產登記行政法規(guī)和本條例不一致的，以本條例規(guī)定為準。荒謬之處在于我國目前并沒有其他行政法規(guī)對登記錯誤賠償責任作出規(guī)定，因此，根本不會出現(xiàn)同位階法規(guī)之間不一致或沖突的情形。
第二，與上位法相比較不難發(fā)現(xiàn)，《條例》作為行政法規(guī)難以與其他有關不動產登記的法律形成有效對接。《條例》的第一條就指出了立法方針和立法根據，其中指出本條例是依據《中華人民共和國物權法》而擬定。目前，我國物權法已經有《森林法》、《草原法》等許多法律對不動產登記的規(guī)定。可惜的是這些法律中都沒有規(guī)定不動產登記錯誤賠償責任。現(xiàn)狀是，《條例》作為執(zhí)行這些法律中關于不動產登記的規(guī)定而制定，但在內容上卻是對上位法進行了實質修改。當上位法和下位法發(fā)生沖突時，自然會排除作為下位法《條例》的適用。
第三，與一些下位法相比也不難發(fā)現(xiàn)，《條例》關于登記錯誤賠償責任的規(guī)定也更為粗糙和不具有可執(zhí)行性。例如作為下位法的《房屋登記辦法》中就不僅對房屋登記錯誤賠償責任進行了規(guī)定，而且對錯誤的范圍和情形進行了一一列舉，使得現(xiàn)實中無論是不動產申請人還是不動產登記機構都能很清楚的知悉自己的權利義務和責任。較之《條例》的規(guī)定要具體和詳細許多。而此時根據“上位法優(yōu)于下位法原則”排除規(guī)定詳細且具體的《房屋登記辦法》的適用明顯不符合邏輯。
綜上所述，不動產登記機構登記錯誤的立法層級應上升為法律層級。《條例》的出臺只是不動產登記立法的一個過渡階段，最終要想實現(xiàn)不動產統(tǒng)一登記的立法目的，只有讓全國人大及其常委會接過不動產登記的立法任務，制定詳細、完善的不動產統(tǒng)一登記法，才能和《物權法》在同一效率層級上，才能依據新法優(yōu)于舊法的原則排除其他零散的有關不動產登記的法律法規(guī)的適用，才能真正實現(xiàn)統(tǒng)一不動產登記的立法目的和統(tǒng)一不動產登記錯誤賠償責任的規(guī)定。
不動產登記錯誤的含義及其性質界定
“登記錯誤”是指掌管不動產登記的行政機構在登記的過程當中，由于種種自身的原因，致使登記簿上記載的信息和現(xiàn)實中真正的權利人信息不符的情況。而“錯誤登記”是指不動產登記簿所記載的權利人與真實權利人之間脫節(jié)。那么這樣看來，很顯然“登記錯誤”就是導致“錯誤登記”的眾多原因里的一個。導致錯誤登記原因紛繁復雜且不一而足，有的是申請人或登記機構單方原因造成的，也有的是雙方共同造成的。例如登記機構和申請人為了謀取私利惡意串通進行錯誤登記來損害第三人的合法利益。所以我們萬不能將“登記錯誤”直接等同于“錯誤登記”。弄清二者含義有利于矯正我國《物權法》第二十一條第二款將二者混合使用的錯誤以及國內部分學者對二者的誤讀。《物權法》第二十一條第二款關于不動產登記錯誤賠償規(guī)定中的第二個“登記錯誤”使用不準確，因為我們不能要求申請不動產登記的人承擔屬于不動產登記機構承擔的賠償責任。因此該條第二款第二個“登記錯誤”應使用“錯誤登記”才準確。我國的一些學者們的錯誤解讀體現(xiàn)在，有些明明是想研究和討論不動產登記機構“登記錯誤”賠償責任的，卻詞不達意的告訴讀者在研究和討論不動產登記機構“錯誤登記”的賠償責任。例如，一篇題為《論不動產登記機關錯誤登記賠償責任》的論文摘要中寫道：“物權法第二十二條第二款明確了不動產登記機關錯誤登記的賠償責任, 不僅為因錯誤登記而遭受損害的受害人提供了相應的救濟途徑……”。此即沒有區(qū)別“錯誤登記”和“登記錯誤”。
如果我們想要明晰登記錯誤賠償責任之性質，必然就要先研究和討論不動產登記行為的性質，可以說不動產登記行為的性質在一定程度上決定了登記錯誤賠償責任的性質。如果將不動產登記行為的特征定性為私法特征，則處于下游的登記錯誤賠償責任的特征便是民事特征。如果將不動產登記行為界定為公法行為，則處于下游的不動產登記錯誤賠償責任的性質便是行政責任。由于《物權法》中并未指明登記錯誤賠償責任的性質，再加上責任性質的界定直接影響著人們正當權利的救濟，由此關乎人們利益極大。所以行政法和民法學界的學者們一直爭論不休并且懸而未決。而在筆者看來如果將登記錯誤賠償責任的特征定性為行政責任而進行國家賠償則對保護真正權利人或善意第三人的權利更為有利。理由如下：
第一，如果將不動產登記行為界定為民事行為界定為民事責任則不符合我國目前的民法體系，因為我國民法法律關系建是立在平等主體的基礎上的。而不動產登記機構和不動產申請人之間明顯是兩個不平等的主體。若作為行政法規(guī)的條例將不動產登記行為界定為民事行為則和我國現(xiàn)有的民法系統(tǒng)相沖突，那么作為下位法條例中的相關規(guī)定自然是無效的。所以不動產登記的特征難以確定為民事行為，下游的登記錯誤賠償責任顯然也不能確定為民事性質。
第二，雖然誠如部分學者所說，國家賠償責任的賠償范圍在整體上要比民事賠償范圍窄一些。但登記錯誤造成的損失多為直接的財產損失，而《國家賠償法》第三十二條和第三十六條規(guī)定了支付賠償金是主要的賠償方式，對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。同時，《侵權責任法》第十九條規(guī)定，侵害他人財產造成的損失應該按照事發(fā)時的市場價計算確定賠償的數額和標準。因此此規(guī)定也表明財產損害的賠償范圍是賠償直接損失，①因此將國家賠償法和侵權責任法第十九條的規(guī)定進行比較可知，侵權責任法和國家賠償法在賠償范圍大小不一致并不影響登記錯誤的受害人進行權利救濟。
第三，雖然合同法的賠償范圍是包括未來可得利益在內的，但適用合同法賠償范圍的前提性條件是合同須依法成立，合同依法成立首先要求合同雙方是平等自然人或法人組織，很明顯登記錯誤賠償賠償責任雙方并不是平等的主體。因此不能簡單以合同法賠償范圍較國家賠償范圍要廣來否定國家償賠責任的有效性。一方面，不動產登記申請人和登記機構之間是不平等的，不動產能否進行登記也不是由雙方當事人意愿所決定的，只要申請人的材料符合法律法規(guī)的規(guī)定、并且申請人也繳納了登記費用，登記機構就必須予以登記。另一方面，不動產登記申請人和登記機構之間也并非公平的市場交易關系。因為不動產登記雙方不是平等的市場主體，所有對于登記費用的價格和價格的高低，雙方都沒有權利進行協(xié)商，即雙方對價格達成一致包括高于或低于物權法規(guī)定的價格都是無效和違法的，也就是說登記費用的收取只能根據物權法的規(guī)定實行按件收費。不動產登記機構即使為了抵銷自己可能承擔的高額登記錯誤賠償責任的風險，也不可以和權利申請人商議按照標的物的價值比例來收取更高的登記費用。所以，不動產登記雙方當事人之間并非民事關系，當出現(xiàn)不動產登記錯誤時，也不能適用合同法關于違約責任的賠償范圍。
第四，對登記錯誤受害人的損失進行國家賠償，無論從訴訟程序方面還是從降低受害人受償不能的風險方面都更為有利。首先，就訴訟程序而言，在理論上行政訴訟程序主張保護權利的周期要更短。特別是，第一審民事訴訟程序為六個月，二審程序為兩個月。相比較而言的是僅三個月的一審行政訴訟程序，并且行政訴訟二審程序為兩個月，再加上兩個月的前置程序。在理論上民事訴訟程序雖然無前置程序，但一審程序較之過長。由此，可以簡單判斷行政訴訟程序對受害人主張保護權利并無不利。其次，國家賠償對受害人來說比民事賠償更有保障，因為國家財政是國家賠償的強大后盾②，受害人申請執(zhí)行更有效。在一般民事賠償案件中，容易現(xiàn)侵權人財產不足清償、故意隱匿或轉移財產、甚至出現(xiàn)侵權人下落不明等情況。由此造成受害人申請執(zhí)行不能。最后，現(xiàn)實里人民法院對涉及登記錯誤賠償責任的案件幾乎都采用行政訴訟、國家賠償的處理方案③。因此若將登記錯誤賠償責任的性質定性為民事性質是需要強大的理論支撐和實踐基礎的，至少目前司法實踐中司法機關是不否定其為國家賠償責任性質的。
不動產登記錯誤賠償責任的賠償限額
正義是法律的基本價值之一，從本質上說，正義體現(xiàn)在平等、正義等具體形式的具體形式上。這就要求權利的行使和義務的履行也應具有對等性。雖然我國《物權法》第二十二條沒有規(guī)定不動產登記收費的具體標準，但至少明確了登記機構享有對申請人進行收費的權力。既然不動產登記機構有對不動產登記進行收取一定費用的權力，那就有相應的義務需要不動產登記機構履行，即當不動產登記機構登記錯誤時需要對受害人進行賠償的義務。然而，一方面不動產大都價值巨大，另一方面現(xiàn)實中不動產登記收費則十分低廉。這時要讓收費低廉的不動產登記機構承擔如此巨大的賠償責任，則有失權利義務的對等性，造成權利和義務的失衡。因此對不動產登記錯誤賠償額度進行必要限制就顯得十分必要了。
為執(zhí)行《物權法》第二十二條的規(guī)定，國家發(fā)改委、財政部發(fā)布通知規(guī)定：“住房登記收標準為每件80元；非住房房屋登記收費標準為每件550元”。較之不動產本身的價值，這一費用應該是很低的。如果不動產登記費用的高低和不動產登記機構登記錯誤賠償額的高低要實現(xiàn)平衡的話，則讓登記機構承擔無限賠償責任的前提應是允許不動產登記機構收取較高的登記費用。國內有不少學者提出借鑒臺灣的立法經驗，從不動產登記費用中提出一定比例的費用（臺灣地區(qū)是提取百分之十）建立登記錯誤賠償金制度。先不論是否合適和科學有效，我們首先應看到的是臺灣地區(qū)不動產登記收費是按不動產價值的比例進行收取，收費較高，具有可行性。而大陸地區(qū)是按照計件收費完全不同，收費低廉，再此基礎上哪怕再提出百分之十或者更高比例的登記費，都因數額太小而顯然不具有現(xiàn)實意義。因此在不改變計件收費的模式下，建立賠償金制度是不具有可行性的。
因此，登記費用在高低之間的拿捏成了解決這一掣肘的關鍵。登記費用過高則易使登記程序成為少數人才能享有的“奢侈品”，無異于將登記制度“束之高閣”④。而登記費用過低則根本不能滿足高額賠償的需要。為避免登記費用過高或過低，香港特區(qū)政府對登記賠償限額做出了具體明確的規(guī)定，即每宗不超出3000萬美元。而且國際社會也有很多國家在遇到大型航空器、鐵路車輛等不動產的登記錯誤賠償時也采取了類似做法。因此筆者建議《條例》中應該增加登記錯誤賠償的最高限額，最高賠償限額的確定應結合區(qū)域經濟發(fā)展水平來合理確定。例如結合上海地區(qū)較高的經濟發(fā)展水平和較快的經濟發(fā)展速度可以確定上海地區(qū)最高賠償限額限定在每年3000萬元以內。另外，對不動產登記機構設置賠償限額目的并不是為了讓不動產權利人承擔更大的風險或責任，因為較之登記機構不動產權利人還可以通過物權法規(guī)定的依法申請變更登記或異議登記來保護自己的權利，并且隨著不動產統(tǒng)一登記制度的逐步完善和成熟，不動產權利人可以很容易也很方便的在不動產登記信息管理平臺上查詢到自己不動產信息，一旦發(fā)現(xiàn)錯誤，就可以行使物權所規(guī)定申請變更和異議登記的權利。
（作者單位：上海大學法學院）
【注釋】
①張新寶：《侵權責任法》，北京：中國人民大學出版社，2010年，第105頁。
②王達，于靜：“物權法中不動產登記的行政法效力及其賠償問題（下）”，《中國房地產》，2007年第8期。
③劉保玉：“不動產登記機構錯誤登記賠償責任的性質與形態(tài)”，《中國法學》，2012年第2期。
④馬栩生：“論中國不動產登記賠償機制之構建—以公信力為視角的詮釋”，《暨南學報》（哲學社會科學版），2006年第5期。
責編 /豐家衛(wèi)（實習）
